社區(qū)建設(shè)是社會(huì)治理能力的一種培養(yǎng)和整合提升，是一個(gè)善治的過程和方法。
上世紀(jì)九十年代以來，國際上開始流行使用一個(gè)新的詞匯來形容公共政治和社會(huì)事務(wù)的管理，那就是governance，它的中文現(xiàn)在被翻譯為“治理”。這是現(xiàn)代公共管理上的一個(gè)具有革命性意義的變化。
治理概念的提出主要是因?yàn)楦鲊陌l(fā)展經(jīng)驗(yàn)均表明，在處理社會(huì)與政治事務(wù)中既看到市場經(jīng)營的失敗，又看到了政府管理的失效。所以它強(qiáng)調(diào)的不是單純的政府自上而下的權(quán)威“統(tǒng)治”，而是上下互動(dòng)的管理過程。它的核心含義是政府的職能從“劃船”向“掌舵”轉(zhuǎn)變，更多的公共事務(wù)管理職能要從政府轉(zhuǎn)移到其他社會(huì)部門。從治理的概念引申出“善治”的理論，認(rèn)為良好的治理就是處于一種協(xié)商、合作基礎(chǔ)上的“善治”。就像我們過去希望出現(xiàn)一個(gè)“善政”的政府一樣，如今人們開始更熱衷于去討論如何來建立一個(gè)“善治”的結(jié)構(gòu)，達(dá)到良好治理的效果。
我國是一個(gè)國家承擔(dān)主要社會(huì)管理職能的社會(huì)主義國家，改革開放以后，我們又引進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)制度，社會(huì)開始新的轉(zhuǎn)型。因此無論從時(shí)空條件和制度變遷來看，經(jīng)濟(jì)多元化與社會(huì)生活的多樣化發(fā)展趨勢十分明顯，政治與社會(huì)管理內(nèi)容變得越來越復(fù)雜。我們原來的管理體系和治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)不適應(yīng)這種變化。近年來的社區(qū)建設(shè)與發(fā)展正是順應(yīng)著改革潮流的這種需要，從基層開始的一種社會(huì)管理的改革探索。但是城市社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)又表明，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，把社區(qū)作為城市管理的基礎(chǔ)和抓手，不是簡單地把黨政工作重心從過去的工作“單位”轉(zhuǎn)移到生活“地區(qū)”，更不是在街道里弄重新建立起一個(gè)像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“單位”那樣的“社會(huì)體系”。社區(qū)本身不是政府的延伸，而是來自草根社會(huì)的區(qū)域性“共同體”，是一種民間社會(huì)。所以，在社區(qū)建設(shè)的過程中，建立起具有中國特色的基層社會(huì)的善治結(jié)構(gòu)，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是通過社區(qū)建設(shè)取得城市善治的基本途徑。
善治的基本涵義是在最大限度地增進(jìn)公共利益的目標(biāo)下，建立政府與民間社會(huì)之間的合作關(guān)系，它的本質(zhì)是政府與公民社會(huì)對公共事務(wù)的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。所以，善治的思想超越了以往的政府行政管理到位的理念，而是強(qiáng)調(diào)公民自治和對政治的有序參與。在社區(qū)層面是最能直接感受到善治的這種理念導(dǎo)向的。因?yàn)樵谏鐓^(qū)層面，我們最能體會(huì)到政府不是萬能的，也正是在社區(qū)層面，人們對切身需求和貼身公共事務(wù)最有發(fā)言權(quán)，最能形成自我解決的辦法。所以，社區(qū)是培養(yǎng)公眾民主習(xí)慣和治理能力的學(xué)校，是城市善治的起點(diǎn)。
上海的社區(qū)建設(shè)推動(dòng)了對城市善治結(jié)構(gòu)的需求，迫切需要形成政府、市場、社區(qū)組織之間的良性互動(dòng)和合作關(guān)系。我們認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)的目的不能簡單地理解為地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)方面的建設(shè)，也不是單純的城市建設(shè)和政府管理單元的健全。它更重要的是營造一個(gè)善治的結(jié)構(gòu)，取得城市建設(shè)與社會(huì)管理實(shí)效。社區(qū)建設(shè)的要義是“社區(qū)共同體”的建設(shè)。這是一種社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，它的要點(diǎn)是把社區(qū)所在地的政府組織、企事業(yè)單位組織、社會(huì)團(tuán)體組織很好地“組織”起來，使它們?yōu)橹粋€(gè)共同的目標(biāo)，協(xié)同努力，充分利用社區(qū)資源，發(fā)揮各自的功能，改進(jìn)社區(qū)的環(huán)境，解決社區(qū)的共同需求問題，最終取得社區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。社區(qū)建設(shè)不是行政體制向基層社會(huì)的延伸和覆蓋，也不是簡單地增加政府對各個(gè)基層社區(qū)的投入、或是直接轉(zhuǎn)嫁工作職能所能完事的。社區(qū)建設(shè)是社會(huì)治理能力的一種培養(yǎng)和整合提升，是善治的過程和方法。
去年，上海在社區(qū)建設(shè)方面曾有關(guān)于“網(wǎng)格化”管理的試驗(yàn)和討論，對于我們思考如何建立社區(qū)的善治結(jié)構(gòu)不無啟發(fā)。網(wǎng)格化管理是對新型城市社區(qū)管理體制發(fā)展方向的概括，它的直接促發(fā)因素來自于“非典”時(shí)期上海在全市范圍內(nèi)所構(gòu)筑的“橫向到邊，縱向到底”的組織與動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)。但我們需要明白，這一“網(wǎng)絡(luò)”的功能發(fā)揮是與最基層的居委會(huì)組織、辦公樓宇管理組織以及群眾與社會(huì)自發(fā)的自我保護(hù)行動(dòng)有關(guān)，而不能簡單地把它歸結(jié)于政府權(quán)力直接向下延伸所取得的成績。
從善治理論來分析，社區(qū)網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)是逐漸分辨出社區(qū)里的四大網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)：行政網(wǎng)絡(luò)、市場網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和黨的網(wǎng)絡(luò)，而這些網(wǎng)絡(luò)在地區(qū)網(wǎng)格的“節(jié)點(diǎn)”就是各類社區(qū)組織，包括街道黨工委、街道辦事處(政務(wù)中心)，社區(qū)黨支部、社區(qū)單位、居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)各類群眾性組織等等。前三個(gè)網(wǎng)絡(luò)是按照現(xiàn)代社會(huì)的市場－政府－社會(huì)三分構(gòu)架對應(yīng)而生的，而黨的網(wǎng)絡(luò)是獨(dú)具中國特色的組織網(wǎng)絡(luò)，由于它具有獨(dú)特的政治優(yōu)勢和行動(dòng)能力，所以能在前三個(gè)網(wǎng)絡(luò)中起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)各方的強(qiáng)大功能。各地的社區(qū)建設(shè)已經(jīng)形成了可以分辨的“四大系統(tǒng)”——行政管理、社會(huì)服務(wù)、自治參與、黨的工作，但我們在這里需要指出，這四大系統(tǒng)現(xiàn)在很大程度上仍是一個(gè)大的以黨政工作為核心的同心圓結(jié)構(gòu)，而非一個(gè)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的網(wǎng)格結(jié)構(gòu)。我們現(xiàn)在所倡導(dǎo)的網(wǎng)格化管理，從某種程度上說，就是要將四大系統(tǒng)轉(zhuǎn)換為四大網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)。從市場化改革和社會(huì)變遷的整個(gè)趨勢來看，市場網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)正在逐步形成并擴(kuò)大。我們需要充分認(rèn)識這一點(diǎn)，并且歡迎它們的成長發(fā)育?？梢哉J(rèn)為，社區(qū)建設(shè)的下一步應(yīng)當(dāng)是不同組織系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成政府、市場、社會(huì)具有不同組織功能的體系，一旦社區(qū)出現(xiàn)某種公共需求，不同的組織便以各自的機(jī)制做出反應(yīng)，發(fā)揮作用，一起合作解決問題。而在達(dá)到網(wǎng)格優(yōu)化的“善治”結(jié)構(gòu)過程中，黨組織和黨員所起的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和先進(jìn)性作用是不言而喻的。讓我們從完善最基層的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)開始，構(gòu)筑起城市的善治體系。
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上世紀(jì)九十年代以來，國際上開始流行使用一個(gè)新的詞匯來形容公共政治和社會(huì)事務(wù)的管理，那就是governance，它的中文現(xiàn)在被翻譯為“治理”。這是現(xiàn)代公共管理上的一個(gè)具有革命性意義的變化。
治理概念的提出主要是因?yàn)楦鲊陌l(fā)展經(jīng)驗(yàn)均表明，在處理社會(huì)與政治事務(wù)中既看到市場經(jīng)營的失敗，又看到了政府管理的失效。所以它強(qiáng)調(diào)的不是單純的政府自上而下的權(quán)威“統(tǒng)治”，而是上下互動(dòng)的管理過程。它的核心含義是政府的職能從“劃船”向“掌舵”轉(zhuǎn)變，更多的公共事務(wù)管理職能要從政府轉(zhuǎn)移到其他社會(huì)部門。從治理的概念引申出“善治”的理論，認(rèn)為良好的治理就是處于一種協(xié)商、合作基礎(chǔ)上的“善治”。就像我們過去希望出現(xiàn)一個(gè)“善政”的政府一樣，如今人們開始更熱衷于去討論如何來建立一個(gè)“善治”的結(jié)構(gòu)，達(dá)到良好治理的效果。
我國是一個(gè)國家承擔(dān)主要社會(huì)管理職能的社會(huì)主義國家，改革開放以后，我們又引進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)制度，社會(huì)開始新的轉(zhuǎn)型。因此無論從時(shí)空條件和制度變遷來看，經(jīng)濟(jì)多元化與社會(huì)生活的多樣化發(fā)展趨勢十分明顯，政治與社會(huì)管理內(nèi)容變得越來越復(fù)雜。我們原來的管理體系和治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)不適應(yīng)這種變化。近年來的社區(qū)建設(shè)與發(fā)展正是順應(yīng)著改革潮流的這種需要，從基層開始的一種社會(huì)管理的改革探索。但是城市社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)又表明，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，把社區(qū)作為城市管理的基礎(chǔ)和抓手，不是簡單地把黨政工作重心從過去的工作“單位”轉(zhuǎn)移到生活“地區(qū)”，更不是在街道里弄重新建立起一個(gè)像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“單位”那樣的“社會(huì)體系”。社區(qū)本身不是政府的延伸，而是來自草根社會(huì)的區(qū)域性“共同體”，是一種民間社會(huì)。所以，在社區(qū)建設(shè)的過程中，建立起具有中國特色的基層社會(huì)的善治結(jié)構(gòu)，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是通過社區(qū)建設(shè)取得城市善治的基本途徑。
善治的基本涵義是在最大限度地增進(jìn)公共利益的目標(biāo)下，建立政府與民間社會(huì)之間的合作關(guān)系，它的本質(zhì)是政府與公民社會(huì)對公共事務(wù)的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。所以，善治的思想超越了以往的政府行政管理到位的理念，而是強(qiáng)調(diào)公民自治和對政治的有序參與。在社區(qū)層面是最能直接感受到善治的這種理念導(dǎo)向的。因?yàn)樵谏鐓^(qū)層面，我們最能體會(huì)到政府不是萬能的，也正是在社區(qū)層面，人們對切身需求和貼身公共事務(wù)最有發(fā)言權(quán)，最能形成自我解決的辦法。所以，社區(qū)是培養(yǎng)公眾民主習(xí)慣和治理能力的學(xué)校，是城市善治的起點(diǎn)。
上海的社區(qū)建設(shè)推動(dòng)了對城市善治結(jié)構(gòu)的需求，迫切需要形成政府、市場、社區(qū)組織之間的良性互動(dòng)和合作關(guān)系。我們認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)的目的不能簡單地理解為地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)方面的建設(shè)，也不是單純的城市建設(shè)和政府管理單元的健全。它更重要的是營造一個(gè)善治的結(jié)構(gòu)，取得城市建設(shè)與社會(huì)管理實(shí)效。社區(qū)建設(shè)的要義是“社區(qū)共同體”的建設(shè)。這是一種社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，它的要點(diǎn)是把社區(qū)所在地的政府組織、企事業(yè)單位組織、社會(huì)團(tuán)體組織很好地“組織”起來，使它們?yōu)橹粋€(gè)共同的目標(biāo)，協(xié)同努力，充分利用社區(qū)資源，發(fā)揮各自的功能，改進(jìn)社區(qū)的環(huán)境，解決社區(qū)的共同需求問題，最終取得社區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。社區(qū)建設(shè)不是行政體制向基層社會(huì)的延伸和覆蓋，也不是簡單地增加政府對各個(gè)基層社區(qū)的投入、或是直接轉(zhuǎn)嫁工作職能所能完事的。社區(qū)建設(shè)是社會(huì)治理能力的一種培養(yǎng)和整合提升，是善治的過程和方法。
去年，上海在社區(qū)建設(shè)方面曾有關(guān)于“網(wǎng)格化”管理的試驗(yàn)和討論，對于我們思考如何建立社區(qū)的善治結(jié)構(gòu)不無啟發(fā)。網(wǎng)格化管理是對新型城市社區(qū)管理體制發(fā)展方向的概括，它的直接促發(fā)因素來自于“非典”時(shí)期上海在全市范圍內(nèi)所構(gòu)筑的“橫向到邊，縱向到底”的組織與動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)。但我們需要明白，這一“網(wǎng)絡(luò)”的功能發(fā)揮是與最基層的居委會(huì)組織、辦公樓宇管理組織以及群眾與社會(huì)自發(fā)的自我保護(hù)行動(dòng)有關(guān)，而不能簡單地把它歸結(jié)于政府權(quán)力直接向下延伸所取得的成績。
從善治理論來分析，社區(qū)網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)是逐漸分辨出社區(qū)里的四大網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)：行政網(wǎng)絡(luò)、市場網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和黨的網(wǎng)絡(luò)，而這些網(wǎng)絡(luò)在地區(qū)網(wǎng)格的“節(jié)點(diǎn)”就是各類社區(qū)組織，包括街道黨工委、街道辦事處(政務(wù)中心)，社區(qū)黨支部、社區(qū)單位、居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)各類群眾性組織等等。前三個(gè)網(wǎng)絡(luò)是按照現(xiàn)代社會(huì)的市場－政府－社會(huì)三分構(gòu)架對應(yīng)而生的，而黨的網(wǎng)絡(luò)是獨(dú)具中國特色的組織網(wǎng)絡(luò)，由于它具有獨(dú)特的政治優(yōu)勢和行動(dòng)能力，所以能在前三個(gè)網(wǎng)絡(luò)中起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)各方的強(qiáng)大功能。各地的社區(qū)建設(shè)已經(jīng)形成了可以分辨的“四大系統(tǒng)”——行政管理、社會(huì)服務(wù)、自治參與、黨的工作，但我們在這里需要指出，這四大系統(tǒng)現(xiàn)在很大程度上仍是一個(gè)大的以黨政工作為核心的同心圓結(jié)構(gòu)，而非一個(gè)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的網(wǎng)格結(jié)構(gòu)。我們現(xiàn)在所倡導(dǎo)的網(wǎng)格化管理，從某種程度上說，就是要將四大系統(tǒng)轉(zhuǎn)換為四大網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)。從市場化改革和社會(huì)變遷的整個(gè)趨勢來看，市場網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)正在逐步形成并擴(kuò)大。我們需要充分認(rèn)識這一點(diǎn)，并且歡迎它們的成長發(fā)育?？梢哉J(rèn)為，社區(qū)建設(shè)的下一步應(yīng)當(dāng)是不同組織系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成政府、市場、社會(huì)具有不同組織功能的體系，一旦社區(qū)出現(xiàn)某種公共需求，不同的組織便以各自的機(jī)制做出反應(yīng)，發(fā)揮作用，一起合作解決問題。而在達(dá)到網(wǎng)格優(yōu)化的“善治”結(jié)構(gòu)過程中，黨組織和黨員所起的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和先進(jìn)性作用是不言而喻的。讓我們從完善最基層的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)開始，構(gòu)筑起城市的善治體系。
來源：《文匯報(bào)》(2006年3月20日第10版)
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