如何理解中國的“民間組織”
在我國，“民間組織”主要包括社團、民辦非企業(yè)、基金會組織3個部分，這是需要登記并得到合法許可的。同時我國也大量存在沒有進入合法登記程序但是發(fā)揮實際功能的“草根性”民間組織，一般被稱為“群眾性組織”。
我國的民間組織通常不使用和西方公民社會相對應的“非政府組織”的提法，這是我們長期實行計劃經濟體制，政府對經濟系統(tǒng)的滲入已經延伸到了整個社會系統(tǒng)的結果。在改革開放之前，我國政府掌握了幾乎所有的資源，所以也必得承擔幾乎所有的社會管理與服務的任務，也就是說，政府對經濟與社會的全面滲透使政府必須成為一個全能型的政府。此外，在傳統(tǒng)中國文化里，子民臣屬于國家，國家就是“社稷”，已成為天經地義。這種中國社會歷來具有的“官為民做主”的治理文化，使中國社會具有早熟的特點，即社會被它的“正式系統(tǒng)”國家所覆蓋和取代。所以在我國，非政府之外的社會空間和社會資源歷來十分微弱。
但是，經濟體制改革和多年來的對外開放，事實上已經改變了這種資源結構的狀況，即政府不再掌握所有的社會財富和資源，整個社會的利益主體多元化、分散化了。這就勢必造成不同群體的利益重組和社會表達。一個類似于西方社會歷史發(fā)展過程中所界定的“市民社會”的興起，開始具有了物資的基礎。而且，20多年的對外開放，在現代文明思想的推動下，一個現代意義上的公共政府的理念也正在形成，并成為政府職能轉變和深化改革的方向，法制正在成為調適和解決各種利益關系的一種主要的社會設置。所有這些深刻的社會變革都在促使中國的國家與社會關系越來越具有了現代性的特征，現代公民社會的形成具有了各種基本條件。
也因此，我們需要從社會現代化轉型的意義上來理解中國民間組織的興起和 發(fā)展。從國際經驗來看，各國接受“非政府組織”的存在，并且公認這是現代社會結構中不可或缺的一部分，乃是基于對現代國家（政府）和社會之間關系的以下3點共識：其一，社會是國家存在的基礎，政府只是來自于社會不同力量的公共選擇，所以“非政府組織”具有高于政府組織機構的“合法性”基礎，幾乎所有文明國家均在《憲法》中賦予公民“結社”自由的權利。其二，現代政府是實施“再分配”和公共管理的委托代理機構，而不是一個“全能”的政府，政府對公共財政的支配用于滿足最一般、最基本的公共需求。其三，各種不同的社會資源具有進一步整合并發(fā)揮其作用的需求，人們可以用自己的方式來表達不同群體的利益訴求和對公共事務的關注，以滿足更高層面上的需求。
顯然，以上這些共識也正在我國逐步得到認同。這是我國市場化改革的一個重要的社會政治成果，也是我國民間組織得以健康成長的思想基礎。
民間組織社會功能的提升是全球性現象
無論是“非政府組織”（NGO）還是現代公民社會意義上的“民間組織”，國際上對它們的地位和作用均十分重視。特別是第二次世界大戰(zhàn)結束以來的60年里，非政府組織對于地方、國家，乃至世界事務的作用越來越大，成為一種全球性現象，出現了越來越多的各種跨國性的NGO，形成了全球公民社會。
現在，以成員國為單位建立起來的聯合國和1500多個非政府組織直接對話，通過它們和全世界人民建立聯系，同時也通過它們發(fā)揮聯合國參與世界事務的影響。作為跨國經濟翹首的世界銀行（集團）經過20多年和民間組織的交往互動也認識到，民間社團組織有助于提高最貧窮人民在影響他們生活決策中的話語權，有助于改善發(fā)展效率和可持續(xù)性，有助于監(jiān)督政府和政策制定者對公眾負責任。民間組織通過他們掌握的本土經驗、專業(yè)技術，以合法的方式參與世界銀行貸款項目，提高項目實施的效果和可持續(xù)性。
我國在建立與完善市場經濟體制和現代社會主義民主政治的過程中，必然會面對如何發(fā)揮和提升“民間組織”社會功能的問題。如上所述，由于我國長期存在的國家和政府把社會視為“民間”、“下級”，“官為民做主”和“全能政府”的觀念根深蒂固，政府對于“非政府組織”這種自我服務于公共利益的功能訴求具有“天然”的排斥性。加上一些境外勢力利用“非政府組織”進行政治滲透，使我們不得不對這種組織的形式與功能保持警惕。1995年世界婦女大會在北京召開，這是我國第一次舉辦這樣規(guī)模的“非政府組織”和政府對話的國際性會議，但當時我們就顯得對“非政府”提法非常的不適應。2002年我國正式進入世界貿易組織，這一經濟事件帶來重要的社會后果，即它開始促使我們轉變對“非政府組織”功能的認識。因為在整個協(xié)商和談判的過程中，我們逐步接受了“完全市場”經濟體制中政府與市場企業(yè)的分工角色安排，同時也認識到在政府和企業(yè)之間（或之外）的社會團體對協(xié)調國際間市場關系，保護民族利益所能起到的不可替代的作用。正是像行業(yè)協(xié)會、工會、消費者組織，甚至“人權”和“綠色運動”等這樣的“非政府組織”對全球經濟與國際社會發(fā)揮的重要作用，給我們“全能政府”的習慣性思維帶來了巨大的沖擊，它使人們意識到建立非政府組織的運行規(guī)則是完善市場經濟體制中一個不可缺少的內容。
除了發(fā)展經濟需要非政府組織支持配套以外，同樣的功能需求也來自社會建設和社會管理的各個方面。市場化改革以后，我國社會管理的重心從單位轉向了社區(qū)和各種利益共同體。而社會利益的多元化發(fā)展必然帶動社團的發(fā)展，在對基層社區(qū)的組織化管理和社會治理中產生對“非政府組織”功能發(fā)揮的廣泛社會需求。事實上，西方的“公民文化”和“公民社會”主要正是建立在各類非政府/非贏利的組織之上，像教會、行業(yè)公會、產業(yè)工會、學術團體、公益組織，乃至社會運動組織，都致力于發(fā)展“公共性”，創(chuàng)造“公共領域”，使得以“私人”為基礎的市場不至于完全吞沒人類的社會良知，使“社會”不至于完全被“國家”強權所牽制，并能夠通過組織的力量來為社會公眾服務。如今歐美國家中愈來愈多的、與公共議題相關的非政府公民團體受到關注，這顯示了公民意識的日益抬頭，公民參與渠道的日趨多樣化。
近10余年來，隨著“非政府組織”社會功能的不斷提升，關于公共管理的理論也發(fā)生了革命性的突破，出現了一系列新公共管理理論。這些創(chuàng)新理論和管理文化的全球傳播與各國社會變遷過程相呼應，共同導致“治理”理念被廣泛接受，并使“非政府組織”的地位進一步崛起并得到認同。在治理理念中內在地包含了對民間組織作用與功能的重視，從而使民間組織的崛起不僅表現為社會變遷的后果，也成為公共管理體制變革的一種主動選擇。研究社會變遷的學者們還會注意到，正式的自愿性的社團數目，也就是“非政府組織”的多少，和一個國家或地區(qū)的發(fā)展程度有很強的相關性，比如貧窮的國家“非政府組織”相應也少。而且，“非政府組織”活動的質量也往往用來作為比較國家或地區(qū)現代化程度的標準，因為“非政府組織”的活躍狀況可以較為準確地反映一個國家或地區(qū)的政治文明程度。所以，對于市場化轉型中的我國而言，公共治理和非政府民間組織的興起必然要作為一個內在相關的共同議題來對待，不容忽視。
從政府的社會管理演進到社會公共治理積極發(fā)揮民間組織的治理功能
我國是一個國家（包括黨和政府）承擔主要社會管理職能的社會主義社會，改革開放以后，無論從時空條件還是制度變遷來看，經濟多元化與社會生活的多樣化發(fā)展趨勢十分明顯，政治與社會管理內容變得越來越復雜，我們原來的管理體系和治理結構已經越來越不適應這種變化。善治理論呼喚非政府的民間組織參與社會治理。善治的基本涵義是在最大限度地增進公共利益的目標下，建立政府與民間組織之間的合作關系，它的本質是政府與公民社會對公共事務的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。就此意義而言，善治的思想超越了以往的政府行政管理到位的理念，它強調的是公民自治和對政治的有序參與。我國近年來提出要建設“小政府、大社會”，改革中一再強調政府職能的轉移，也正反映了公共管理體制變遷的這樣一種趨勢。
目前，我國民間組織發(fā)展迅速，但是從現狀來看，無論是人們的觀念，還是組織的數量、規(guī)模，以及更為重要的其整體的能力和作用，都還遠跟不上社會、經濟發(fā)展的需要。真正能適應市場化環(huán)境，能夠及時回應和滿足民間需求，又能充分利用社會資源和民間資源的非贏利機構和組織還太少。
因而，我們在充分認識到民間組織是現代化發(fā)展指示器的同時，需要清楚地把握政府和民間組織的利益代表性問題。民間組織是具有共同利益和旨趣的人群自愿組合起來的，所以從根本上來說，其還是擴大了的“私人領域”，是局部利益的代表。我國是一個共產黨執(zhí)政的社會主義國家，黨和政府組織代表著國家和集體最基本的公共利益。而如上已述，民間組織本身是有利益訴求的，這種利益訴求和需要滿足本身也就有與全社會共同利益協(xié)調的問題。因此，黨和政府在協(xié)調民間組織與外部的關系中，應首先發(fā)揮重要作用。
其次是處理好民間組織的登記與監(jiān)管的問題。嚴格地講，成立民間組織不必然構成對公共利益和他人利益的危害，能夠產生危害的是組織成立以后的行為和活動，這也是許多國家采取社團組織成立自由，而對社團違法侵害他人或國家公共利益的活動實行追懲的緣由所在。大多數國家對民間組織的登記管理也是采取備案制，只有在申請免稅優(yōu)惠時才存在許可的問題?！拜p登記、重監(jiān)管”應該成為我們積極發(fā)揮民間組織的治理功能時需要借鑒的一個思路。
第三，政府支持和免稅問題。我國是社會主義國家，政府依然占有較大的資源優(yōu)勢。所以西方公共管理中出現的“政府所有、非政府運作”組織是比較適合我國民間組織發(fā)展方向的，即政府通過財政預算、撥款、購買服務等方式直接或間接、全部或局部地來培育民間組織，轉移服務職能，提高管理效率。世界各國也都針對不同性質的民間非贏利社團采取不同的免稅優(yōu)惠政策，其標準為公益性程度，而非其他。政府免稅被視同是一種財政轉移，是對民間組織參與公共治理貢獻的一種肯定。
民間組織自身能力的培養(yǎng)是又一個需要有所突破的瓶頸。民間組織的成長主要不應靠市場，也不應靠政府的特殊優(yōu)惠，而應靠它自身服務公眾的能力和互惠性的社會機制。須知，民間組織的內生性動力的培育是它成長的一個最關鍵的因素。行業(yè)性道德自律，堅持服務和非贏利的理念，廣泛地進行社會動員和使用義工，建立起高度的組織公信力，這些均是我國民間組織迫切需要培育的內功。
最后，筆者認為在處理與民間組織的關系中，“黨”和“政”（府）是有所不同的。政府和民間組織的關系會越來越像國際上普遍發(fā)展的那樣，成為兩個獨立的組織體系。而要充分發(fā)揮民間組織參與社會管理的積極性，使之成為社會治理結構中的一個主體，就必須要減少它的政府色彩和行政化運作的弊病，賦予其活力。不過，為了避免它們“反社會”的消極傾向，我們在促使它們“離政府遠一些”的同時，也需要讓它們“離黨近一些”。
黨需要通過它的影響力和黨員的先進性作用來輻射和領導民間組織，使民間組織在實現自身目標的同時和全社會的利益保持一致。這是黨的一種人力資本和社會資本的投入，也是夯實黨的執(zhí)政基礎的社會工程。黨能不能實現對民間組織的有效領導，是對黨的執(zhí)政能力的現實挑戰(zhàn)。黨現有的一些群眾組織和人民團體，包括工、青、婦、社聯、文聯、僑聯、殘聯、青聯等組織，都迫切需要在新的社會經濟條件下進行改革。如果它們能在新時期條件下真正發(fā)揮橋梁和紐帶的作用，將對我國民間組織的茁壯成長起到積極的引領示范的作用。目前，對民間組織的黨的工作已經開始積累一些創(chuàng)新經驗，但是對原有體制下黨群組織如何“回歸”民間的改革尚未真正擺上議事日程，這也是民間組織發(fā)展中需要突破的一個瓶頸。
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來源：《新華文摘》(2006年第16期) ????????
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