信訪工作責(zé)任追究制嚴(yán)格來說是與信訪工作責(zé)任制并列的制度。責(zé)任制應(yīng)主要規(guī)范責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容、失職瀆職行為標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任形式；責(zé)任追究制應(yīng)主要規(guī)范失職瀆職責(zé)任的追究主體、失職瀆職的認(rèn)定程序、失職瀆職責(zé)任的執(zhí)行等。責(zé)任制的存在是責(zé)任追究制的前提，責(zé)任追究制的建立是保障責(zé)任制的落實。

　　《信訪條例》第7條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴(yán)格依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和本條例的規(guī)定，追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)予以通報?！薄缎旁L條例》沒有區(qū)分責(zé)任制和追究制，而是采取了實體與程序共存的信訪工作責(zé)任制的大概念，將責(zé)任追究制作為責(zé)任制的有機組成部分?！缎旁L條例》在第六章規(guī)定了信訪工作的法律責(zé)任，但是，沒有規(guī)定具體的責(zé)任追究制內(nèi)容。因此，研究并建立責(zé)任追究制，以一種制度的形式或規(guī)范性的文件補充或完善信訪責(zé)任制，保障《信訪條例》所設(shè)定的信訪責(zé)任制的落實，具有十分重要的意義。近一年來，全國不少地區(qū)貫徹《信訪條例》制定了信訪責(zé)任追究的規(guī)定或辦法，上海目前正在起草制定《上海市信訪工作責(zé)任追究辦法》，為此，本文就信訪工作責(zé)任追究制的意義、原則及一些問題提出看法。

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　　一、建立信訪工作責(zé)任追究制的意義

??? 1、建立信訪工作責(zé)任追究制，以程序制度保障實體制度的實現(xiàn)，是保障《信訪條例》有效實施的重要舉措

　　《信訪條例》是由一系列信訪工作制度和責(zé)任制度構(gòu)成的，包括信訪機構(gòu)的設(shè)置、信訪管轄、信訪工作格局、信訪機構(gòu)職責(zé)、信訪受理、辦理、督辦流程、信訪人權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等等。信訪工作責(zé)任追究制度應(yīng)該是其中一個有機組成部分，既有獨立性又有保障其他工作制度的作用，如果僅有信訪工作責(zé)任，沒有信訪工作責(zé)任追究，其責(zé)任制度就是一句空話。所以，信訪工作責(zé)任追究制不可或缺。

　　建立信訪工作責(zé)任追究制度，以程序制度保障實體制度的實現(xiàn)，才能全面落實《信訪條例》，才能切實保障“保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序”的立法目的得以實現(xiàn)。

　　2、建立信訪工作責(zé)任追究制，是強化行政工作責(zé)任，從源頭上化解信訪矛盾的重要手段

　　透過嚴(yán)峻的“信訪洪峰”，我們看到的是目前一些地方行政機關(guān)或其工作人員違法行政，侵害群眾合法權(quán)益；一些機關(guān)對發(fā)生的信訪事項，推諉塞責(zé)、敷衍了事、久拖不決。前國家信訪局局長周占順在關(guān)于群眾上訪問題時談到“四個80%”：在群眾信訪特別是群眾集體信訪反映的問題中，80%以上反映的是改革和發(fā)展過程中的問題，80%以上有道理或有一定實際困難和問題應(yīng)予解決，80%以上可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的，80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問題?？梢哉f，強化基層行政工作責(zé)任，把矛盾解決在基層，是從源頭上預(yù)防導(dǎo)致信訪糾紛的發(fā)生的治本之策。

　　建立信訪工作責(zé)任追究制，明確了因違法行政行為侵害信訪人合法權(quán)益、導(dǎo)致信訪事項發(fā)生的責(zé)任人的責(zé)任，可強化信訪工作責(zé)任，推進(jìn)各級行政機關(guān)依法行政，督促有關(guān)機關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法辦事、積極履行職責(zé)，著力解決群眾反映的問題，從而在源頭上減少因侵害群眾利益引發(fā)的信訪事項。

　　《信訪條例》規(guī)定了政府信訪機構(gòu)以及其他行政機關(guān)對信訪工作的義務(wù)和責(zé)任，具體規(guī)定了行政行為“應(yīng)當(dāng)為”以及“怎樣為”。例如《信訪條例》規(guī)定了決定是否受理信訪事項的工作日是15日，并應(yīng)當(dāng)書面告知信訪人，規(guī)定了信訪事項應(yīng)當(dāng)自受理之日起60日內(nèi)辦結(jié)，情況復(fù)雜的，經(jīng)批準(zhǔn)可以行當(dāng)延長，但延長期限不得超過30日等等。建立信訪工作責(zé)任追究制就是從責(zé)任制度上保障政府工作人員切實履行行政責(zé)任，不允許有失職和瀆職行為存在，一旦有失職或瀆職行為，就要啟動責(zé)任追究程序，失職或瀆職行為人就要承擔(dān)法律后果。

　　3、建立信訪工作責(zé)任追究制度，是保護(hù)信訪人合法信訪權(quán)益的根本途徑

　　信訪是公民實現(xiàn)建議和申訴權(quán)利的一個重要途徑，也是公民參與公共事務(wù)管理的重要手段。暢通信訪渠道是保障公民的建議權(quán)和申訴權(quán)，加強黨和政府同人民群眾聯(lián)系、及時了解社情民意并迅速化解社會矛盾的重要措施。在目前有些地方政府濫用職權(quán)，為抑制上訪，“對信訪人打擊報復(fù)，甚至使用暴力手段圍堵攔截，上訪人員問題得不到解決，人身受到傷害，精神受到摧殘，給國家和人民帶來不可彌補的損失”。

　　“新條例最大的變化是將保護(hù)信訪人的權(quán)利確定為信訪工作的重要原則，將‘不得壓制、打擊報復(fù)、迫害信訪人’從原來的普通條款提升至總則位置作為原則進(jìn)行強調(diào)，這是從未有過的?！薄缎旁L條例》以國家行政法規(guī)的形式保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序，保護(hù)人民政府和人民群眾的聯(lián)系渠道暢通。

　　信訪工作責(zé)任追究制度的建立，從根本上保障人民群眾的合法信訪權(quán)利，保證政府必須認(rèn)真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。特別是在信訪渠道暢通、信訪事項處理及時、信訪人的安全等方面，信訪工作責(zé)任追究制具有直接而重要的保障作用。

　　4、建立信訪工作責(zé)任追究制度，充分體現(xiàn)法治的公平與權(quán)威。

　　信訪秩序，應(yīng)該包括信訪人的行為規(guī)范和信訪機構(gòu)的行為規(guī)范，既有信訪人的權(quán)利義務(wù)又有信訪機構(gòu)及其工作人員的權(quán)利義務(wù)，既設(shè)置信訪人的法律責(zé)任也設(shè)置信訪機構(gòu)及其工作人員的法律責(zé)任，才能體現(xiàn)法治的公平與權(quán)威?！缎旁L條例》規(guī)定了信訪人的權(quán)利義務(wù)，要求信訪人在信訪過程中應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權(quán)利，自覺維護(hù)社會公共秩序和信訪秩序，不得有在國家機關(guān)辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、沖擊國家機關(guān)，攔截公務(wù)車輛，或者堵塞、阻斷交通；不得攜帶危險物品、管制器具；不得侮辱、毆打、威脅國家機關(guān)工作人員，或者非法限制他人人身自由的；不得在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所的；不得煽動、串聯(lián)、脅迫、以財物誘使、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財?shù)模徊坏脭_亂公共秩序、妨害國家和公共安全；不得捏造歪曲事實、誣告陷害他人，等。違反這些義務(wù)性規(guī)定，經(jīng)勸阻、批評和教育無效的，由公安機關(guān)予以警告、訓(xùn)誡或者制止；構(gòu)成違反治安管理行為的，給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。《信訪條例》對信訪人的義務(wù)約束需要與對信訪工作人員的義務(wù)約束相對應(yīng)，所以，建立信訪工作責(zé)任追究制，能夠充分顯示法治的公平，體現(xiàn)法治的權(quán)威。

　　有同志就建立信訪工作責(zé)任追究制提出異議，認(rèn)為政府行政工作責(zé)任千千萬萬項，為何偏偏針對信訪工作責(zé)任要專門設(shè)立追究制度。筆者認(rèn)為，這是由當(dāng)前信訪工作的特殊性、重要性決定的。信訪工作雖然是政府工作的一個方面或一個窗口，但是信訪內(nèi)容匯集了全方位的政府工作，信訪件處理也需要政府各個相關(guān)職能部門去落實，信訪反映了當(dāng)下社會突出的矛盾，大部分反映了群眾的急難愁事項，為了及時化解社會矛盾，及時吸收群眾建議批評，保障人民群眾與政府之間溝通渠道暢通，保障社會穩(wěn)定、和諧，有效監(jiān)督政府依法行政，所以，必須加強和規(guī)范信訪責(zé)任，建立信訪工作責(zé)任追究制。

　　總之，信訪工作責(zé)任追究制建立將有力地保證政府信訪工作合法有序開展，是信訪工作責(zé)任制的保障，在《信訪條例》實施的一年間，我們已經(jīng)積累了不少信訪工作經(jīng)驗，信訪干部的責(zé)任意識、大局意識、工作能力、工作水平也有相當(dāng)大的提高，信訪工作的流程和處理也已逐步規(guī)范化法制化，這對信訪工作責(zé)任追究制的建立提供了可行性保證。建立信訪工作責(zé)任追究制，是國家建立服務(wù)政府、責(zé)任政府、法制政府的重要方面。

　　二、信訪工作責(zé)任追究制的原則

　　信訪工作責(zé)任追究制的原則是指信訪工作的責(zé)任主體設(shè)置、責(zé)任內(nèi)容設(shè)置、責(zé)任形式設(shè)置、責(zé)任構(gòu)成設(shè)置、責(zé)任追究主體設(shè)置、責(zé)任追究程序設(shè)置等，都必須遵守的原則，是貫穿信訪工作責(zé)任制或責(zé)任追究制始終的原則，主要涉及立制原則、責(zé)任原則、追究原則。

　　1、責(zé)任法定原則

　　信訪條例第7條規(guī)定了“對信訪工作中的失職、瀆職行為，嚴(yán)格依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和本條例的規(guī)定，追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任”，確立了信訪工作責(zé)任追究制必須依法進(jìn)行，即責(zé)任法定原則。信訪工作責(zé)任追究制的適用對象是國家機關(guān)工作人員（具體是信訪機關(guān)工作人員和其他行政機關(guān)工作人員），針對的責(zé)任行為也是具體行政行為（具體是信訪工作行為），其目的是保障國家行政機關(guān)工作有序開展（具體是信訪工作的有序開展），所以，信訪工作責(zé)任必須在國家法律、行政法規(guī)、信訪條例所設(shè)定的行政責(zé)任范圍內(nèi)設(shè)置，要和國家其他有關(guān)規(guī)范公務(wù)員行政行為的上位法保持一致，其中，就涉及要與憲法、公務(wù)員法、行政監(jiān)察法、信訪條例等相一致，不得沖突抵觸。

　　如《信訪條例》第40條至第46條規(guī)定了導(dǎo)致信訪事項發(fā)生的法律責(zé)任，不按照程序規(guī)定受理、登記、告知、轉(zhuǎn)送、交辦、督辦的法律責(zé)任；在辦理中推諉、敷衍、拖延或應(yīng)支持不支持的法律責(zé)任；將信訪人的檢舉揭發(fā)材料透露、轉(zhuǎn)給被檢舉揭發(fā)人的法律責(zé)任；在處理信訪事項時作風(fēng)粗暴的法律責(zé)任；隱瞞、謊報、緩報重大、緊急信訪事項和信訪信息的法律責(zé)任；打擊報復(fù)信訪人的法律責(zé)任等。信訪工作責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)限定在《信訪條例》所規(guī)定的失職、瀆職行為范圍內(nèi)，不宜超越。

　　2、主客觀相統(tǒng)一的責(zé)任認(rèn)定原則

　　根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，信訪工作責(zé)任是失職、瀆職行為的責(zé)任，失職或瀆職應(yīng)該是一種主觀上有過錯、客觀上有危害后果的行為，所以，信訪責(zé)任追究要堅持主客觀相一致的責(zé)任認(rèn)定原則。

　　失職或瀆職的前提首先是行為人有職責(zé)在身，也就是說被追究的責(zé)任主體是特殊主體，負(fù)有接待、受理、處理信訪事項的職責(zé)。失職和瀆職都是一種違反職責(zé)、玩忽職守或濫用職權(quán)的行為，既可表現(xiàn)為作為也可表現(xiàn)為不作為。明知自己的職責(zé)，卻玩忽職守，或濫用職權(quán)，行為人對自己的行為及其后果都具有主觀過錯的，或故意或過失?！缎旁L條例》第40條至第46條所規(guī)定的法律責(zé)任行為，都體現(xiàn)了主客觀相一致的原則。如打擊報復(fù)信訪人一定是故意行為；對信訪事項應(yīng)當(dāng)?shù)怯?、轉(zhuǎn)送、交辦而不辦造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)是具在故意或過失的行為。

　　《信訪條例》所規(guī)定的責(zé)任，還一定是客觀上已經(jīng)“造成嚴(yán)重后果”的行為責(zé)任，沒有造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)該“責(zé)令改正”?！柏?zé)令改正”不是責(zé)任追究，；因為這尚不是一種懲罰。追究責(zé)任應(yīng)該具有懲罰性質(zhì)。作為行政處分的“懲罰”，根據(jù)公務(wù)員法有：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。堅持主客觀相一致的責(zé)任認(rèn)定原則，還要注意過錯行為與嚴(yán)重后果之間具有因果關(guān)系。

　　堅持主客觀相一致的責(zé)任認(rèn)定原則，才能實現(xiàn)責(zé)任追究的目的。責(zé)任追究的目的在于懲戒和教育責(zé)任人，通過懲戒達(dá)到個別教育和一般教育的目的。如果責(zé)任人主觀沒有過錯，僅憑客觀上的危害后果懲戒，則行為人的可責(zé)難性或可教育性都不存在。

　　3、個人責(zé)任原則

　　根據(jù)《信訪條例》，信訪工作責(zé)任追究制是個人責(zé)任原則?！缎旁L條例》涉及了信訪機構(gòu)、行政機關(guān)、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的權(quán)利義務(wù)，但是，只有信訪機構(gòu)或行政機關(guān)的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員才是信訪工作責(zé)任追究的對象。從第40條至第46條的內(nèi)容看，承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任的主體都是個人。所以，信訪工作責(zé)任是個人責(zé)任，不是單位責(zé)任；是直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任，不是所有參與信訪工作人員的責(zé)任；單位，只是“責(zé)令改正”的對象，且都是在沒有發(fā)生嚴(yán)重后果的情況下被責(zé)令改正的。

　　有觀點認(rèn)為，單位應(yīng)該成為信訪工作責(zé)任追究的對象，并認(rèn)為單位已是刑法中的犯罪主體，完全可以成為信訪責(zé)任主體。本人認(rèn)為，工作責(zé)任主體和責(zé)任追究對象是兩個概念，能成為工作責(zé)任主體的不一定能成為責(zé)任追究對象，這和工作主體的性質(zhì)、屬性、特征以及責(zé)任形式是相關(guān)的。犯罪中的單位是具有獨立意志的、能以自己的獨立財產(chǎn)承擔(dān)罰金的主體。而信訪機構(gòu)和某些行政機關(guān)都只是一個工作部門，其獨立性難以確定，除責(zé)令改正外，其他行政責(zé)任、刑事責(zé)任都無法適用。筆者還認(rèn)為，“責(zé)令改正”是管理措施，從性質(zhì)上看，責(zé)任追究制下的懲罰性不明顯，只是一種比較嚴(yán)肅的指令性的提示，且沒有后續(xù)責(zé)任形式，不同于對個人的“警告”，后續(xù)還有“記過”、“開除”等。

　　4、失職瀆職行為與責(zé)任平衡原則

　　失職瀆職行為及其危害后果的大小應(yīng)與所承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)和責(zé)任輕重相平衡。從責(zé)任性質(zhì)上來說，《信訪條例》在法律責(zé)任一節(jié)使用了“行政處分”、“紀(jì)律處分”、“刑事責(zé)任”等，表明信訪工作責(zé)任是區(qū)分不同性質(zhì)的。

　　關(guān)于《信訪條例》法律責(zé)任一節(jié)中的“責(zé)令改正”，因為沒有處分或懲罰的性質(zhì)，以及不在《公務(wù)員法》處分形式內(nèi)，所以，我個人認(rèn)為不是責(zé)任追究中的懲罰措施，不是信訪工作責(zé)任追究的形式。但是，“責(zé)令改正”針對一定的違反信訪條例的行為，責(zé)令改正的對象是單位，包括行政機關(guān)和信訪工作機構(gòu)，是在尚未發(fā)生嚴(yán)重后果的情況下適用的，所以，“責(zé)令改正”是信訪工作責(zé)任追究制中的一種管理措施，而不是責(zé)任追究措施。

　　“行政處分”應(yīng)該指《公務(wù)員法》所設(shè)定的六種懲戒形式；“刑事責(zé)任”應(yīng)該指《刑法》設(shè)定的刑罰，行為只有構(gòu)成犯罪的才承擔(dān)刑事責(zé)任；“紀(jì)律處分”僅適用于打擊報復(fù)信訪人，尚不構(gòu)成犯罪的一些行為人。在《信訪條例》第46條中，“紀(jì)律處分”和“行政處分”是并列的，而根據(jù)《公務(wù)員法》第55條將行政處分作為承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的形式，由此，可理解為“紀(jì)律處分”就是行政處分。當(dāng)然，也有將“紀(jì)律處分”理解為是黨內(nèi)紀(jì)律處分的。

　　失職瀆職行為與責(zé)任平衡原則，要求不同性質(zhì)的違法違規(guī)行為有不同性質(zhì)的責(zé)任對應(yīng)設(shè)立；不同后果的違法違規(guī)行為承擔(dān)輕重不同的法律責(zé)任；責(zé)任追究制的設(shè)定或?qū)嵤?，既要分清單位?zé)任和個人責(zé)任，又要分清行政責(zé)任還是刑事責(zé)任。

　　在信訪工作責(zé)任中，可能涉及刑事責(zé)任的行為有：國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、假公濟私，對控告人、申訴人、批評人、舉報人實行報復(fù)陷害的（刑法第254條）；國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的（刑法第397條）；國家機關(guān)工作人員違反保守國家秘密法的規(guī)定，故意或者過失泄露國家秘密，情節(jié)嚴(yán)重的（刑法第398條）等。

　　5、程序公正原則

　　信訪工作責(zé)任追究制主要由失職瀆職的認(rèn)定程序構(gòu)成?！豆珓?wù)員法》第57條規(guī)定“對公務(wù)員的處分，應(yīng)當(dāng)事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、程序合法、手續(xù)完備。公務(wù)員違紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)由處分決定機關(guān)決定對公務(wù)員違紀(jì)的情況進(jìn)行調(diào)查，并將調(diào)查認(rèn)定的事實及擬給予處分的依據(jù)告知公務(wù)員本人。公務(wù)員有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。處分決定機關(guān)認(rèn)為對公務(wù)員應(yīng)當(dāng)給予處分的，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)，按照管理權(quán)限和規(guī)定的程序作出處分決定。處分決定應(yīng)當(dāng)以書面形式通知公務(wù)員本人?！毙旁L工作責(zé)任追究制的對象主要是行政機關(guān)工作人員，包括直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，應(yīng)適用公務(wù)員法。在設(shè)置信訪工作責(zé)任追究程序時，應(yīng)設(shè)置調(diào)查程序、告知程序、聽取陳述和申辯程序、書面決定程序等。相應(yīng)地，被追究責(zé)任者應(yīng)該享有被告知權(quán)、陳述和申辯權(quán)、獲得書面決定權(quán)等。

　　三、值得研究的幾個問題

　　1、如何規(guī)范信訪工作責(zé)任追究的行為范圍和性質(zhì)

　　不少地方政府或政府部門已經(jīng)建立了信訪工作責(zé)任追究制，對于其他尚未建立或正在研究建立信訪工作責(zé)任追究制的地方政府來說是一種很好的參考經(jīng)驗。這些制度有的是在國務(wù)院信訪條例修改前制定的，有的是在修改后制定的，所以，追究責(zé)任的行為范圍和行為性質(zhì)的差異比較大。一般都超出了《信訪條例》第40條到第46條的內(nèi)容。同時，在責(zé)任形式的匹配上也超出了《信訪條例》的責(zé)令改正、行政處分、刑事處罰三種形式。如深圳市信訪工作責(zé)任追究制第5條規(guī)定了信訪工作責(zé)任追究的四種方式：1、責(zé)令限期改正；2、責(zé)令作出書面檢查；3、通報批評；4、黨紀(jì)、政紀(jì)處分。湖南省政府信訪工作責(zé)任追究制第4條規(guī)定了信訪工作責(zé)任追究的六種形式：1、責(zé)成說明情況；2、責(zé)令書面檢查；3、誡勉談話；4、通報批評；5、黨紀(jì)、政紀(jì)處分；6、移送司法機關(guān)處理。一般來講，責(zé)任行為的表現(xiàn)形式和性質(zhì)與責(zé)任承擔(dān)的形式和性質(zhì)是應(yīng)該對應(yīng)的。行為表現(xiàn)形式多，對應(yīng)的責(zé)任形式就多；行為表現(xiàn)性質(zhì)不同，對應(yīng)的責(zé)任性質(zhì)就不同。如何規(guī)范信訪工作責(zé)任追究的行為范圍和性質(zhì)以及責(zé)任形式和性質(zhì)，是值得研究的一個問題。本人認(rèn)為，在責(zé)任行為表現(xiàn)形式和責(zé)任承擔(dān)形式兩個方面都宜與《信訪條例》一致，既堅持了依法原則，又容易統(tǒng)一理解和統(tǒng)一執(zhí)行。

　　根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，下列四類行為屬于信訪工作責(zé)任追究的行為范圍：一是因具有侵犯信訪人合法權(quán)益行為而導(dǎo)致信訪事項發(fā)生的；二是違反信訪工作程序和要求侵犯信訪人合法權(quán)益的；三是違反信訪工作紀(jì)律侵犯信訪人合法權(quán)益，破壞信訪工作秩序的；四是打擊報復(fù)信訪人的。從這四類行為性質(zhì)看，都是屬于侵犯信訪人合法權(quán)益、破壞信訪工作秩序的行為。明確此點的意義在于不要擴大打擊面。例如，在導(dǎo)致信訪事項發(fā)生的責(zé)任問題上，不能將導(dǎo)致信訪事項發(fā)生的所有因素行為均作為責(zé)任追究的行為對象，只有侵犯信訪人的合法權(quán)益的行為導(dǎo)致信訪事項發(fā)生，才能追究行為人的責(zé)任。有的地方政府將決策失誤引發(fā)上訪列入責(zé)任追究的行為對象范圍，本人認(rèn)為，這值得商榷。因為失誤和失職瀆職是不同的，失誤大多是能力問題，而非存在過錯。決策失誤，不存在侵犯信訪人合法權(quán)益的故意或過失?！缎旁L條例》要求各級政府科學(xué)民主決策，依法履行職責(zé)，從源頭上預(yù)防導(dǎo)致信訪的矛盾和糾紛。但并不等同于決策失誤就要承擔(dān)行政處分的責(zé)任。失誤可以承擔(dān)責(zé)任，但不是信訪工作責(zé)任追究的行為對象。所以，關(guān)鍵要嚴(yán)格把握失職、瀆職的性質(zhì)。

　　2、如何認(rèn)定“造成嚴(yán)重后果”

　　《信訪條例》規(guī)定的法律責(zé)任中，除打擊報復(fù)信訪人、將信訪人的檢舉、揭發(fā)材料或者有關(guān)情況透露、轉(zhuǎn)給被檢舉、揭發(fā)的人員或者單位的兩種情況外，凡是對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任設(shè)定都有一個客觀要件，即行為要“造成嚴(yán)重后果”。

　　如何認(rèn)定造成了嚴(yán)重后果，關(guān)系到責(zé)任有無問題。本文認(rèn)為，首先，要區(qū)分兩種后果，即失職瀆職行為構(gòu)成的后果和追究行政責(zé)任的嚴(yán)重后果。如《信訪條例》第40條規(guī)定的：超越或者濫用職權(quán)，侵害信訪人合法權(quán)益，導(dǎo)致信訪事項發(fā)生，造成嚴(yán)重后果的，要追究責(zé)任。這里，“導(dǎo)致信訪事項發(fā)生”本身就是一個客觀結(jié)果，但是，這個結(jié)果僅僅屬于失職瀆職行為構(gòu)成的后果，僅此尚未達(dá)到“造成嚴(yán)重后果”的程度，尚未滿足信訪工作責(zé)任追究的要件。一方面認(rèn)識上不要混淆兩種后果，另一方面建制上要盡量容易區(qū)分兩種后果。

　　其次，要研究是細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)好還是設(shè)立認(rèn)定原則好。已經(jīng)建立信訪工作責(zé)任追究制的地方，多見將下列后果視為嚴(yán)重后果：造成惡性案件，或釀成鬧事、罷工、罷課、堵塞交通、沖擊機關(guān)等重大事件的；引發(fā)集體上訪、越級上訪或過激違法上訪的；造成群眾重復(fù)到市以上（含市級）機關(guān)上訪的等。這是細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，用的是具體列舉法。本文認(rèn)為，“造成嚴(yán)重后果”還是通過設(shè)立一個認(rèn)定原則來統(tǒng)一問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)為好，這樣既可以避免兩種后果的混淆，又可以避免列舉式的掛一漏萬；既可以原則性與靈活性結(jié)合，又不失標(biāo)準(zhǔn)同一。而且，信訪工作責(zé)任追究制建立初期，經(jīng)驗有待積累，規(guī)范性條款宜原則性些。“造成嚴(yán)重后果”的認(rèn)定原則，應(yīng)當(dāng)限定在損害信訪人合法權(quán)益和破壞信訪秩序兩個方面，與《信訪條例》的制定目的統(tǒng)一。具體如，造成信訪人合法人身、財產(chǎn)利益嚴(yán)重傷害和損失、引起公憤的；造成信訪秩序嚴(yán)重混亂，激發(fā)重大案事件發(fā)生，嚴(yán)重破壞政府形象的。

　　再次，要研究失職瀆職行為與嚴(yán)重后果的因果關(guān)系。當(dāng)失職瀆職行為直接造成嚴(yán)重后果時，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)追究過錯責(zé)任；而當(dāng)失職瀆職行為間接造成嚴(yán)重后果時，是否應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任呢？

　　3、客觀看待越級上訪的復(fù)雜原因

　　現(xiàn)在不少責(zé)任追究制度將“進(jìn)京上訪”、“越級上訪”作為信訪工作責(zé)任追究條件中“造成嚴(yán)重后果”的表現(xiàn)形式。其實，“進(jìn)京上訪”、“越級上訪”原本只是不符合“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”的管轄原則，但是，在當(dāng)前信訪工作的特殊情勢下，“進(jìn)京上訪”、“越級上訪”具有了新的意思，包含了多重情緒和多種因素于其中。一般情況下，它反映了導(dǎo)致信訪的矛盾和糾紛的重大性、急迫性，有的還可能具有長期性，也反映了這種矛盾糾紛形式的錯綜復(fù)雜性。要認(rèn)真分析引起“進(jìn)京上訪”、“越級上訪”的各種原因，切忌客觀歸責(zé)。特別要防止個別人利用“進(jìn)京上訪”、“越級上訪”要挾行政機關(guān)工作人員，使行政機關(guān)工作人員正常的依法行政受到阻礙。

　　4、如何將責(zé)任追究與工作改進(jìn)結(jié)合好

　　建立信訪工作責(zé)任追究制，要注意信訪背后的行政工作的基礎(chǔ)環(huán)境，要將責(zé)任追究工作與改進(jìn)行政工作相結(jié)合。追究責(zé)任不是最終的目的，關(guān)鍵的是改善政府的工作作風(fēng)、完善政府的工作制度。我們要研究導(dǎo)致信訪工作責(zé)任的共性問題，要研究建立一種責(zé)任追究后的反思制度或工作改進(jìn)制度。

將責(zé)任追究與工作改進(jìn)結(jié)合好，還要研究如何妥善設(shè)置問責(zé)的壓力，充分考慮信訪工作的復(fù)雜性，避免不現(xiàn)實的壓力過大而導(dǎo)致負(fù)面效應(yīng)，防止有損法治權(quán)威、有損政府形象的錯誤的“求息訪”的心理和情況發(fā)生，避免陷入一種不良的工作循環(huán)。

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原載于《法學(xué)》2007年第2期

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作者系法學(xué)研究所副所長?研究員

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