不論根據(jù)何種政治原理，一個地方政府所能對應(yīng)的公民數(shù)都有一個技術(shù)上適宜的規(guī)模。中國2005年有地方政府44831個（近4.5萬），對應(yīng)13.07億人口，平均每個地方政府對應(yīng)28998人（近3萬定居人口），按3口之家計算約為1萬戶。美國1992年有地方政府86692萬個，若按2005年才達到的3億人口計算，平均每個美國地方政府對應(yīng)3460.5人，按每戶3～4人計，大約為數(shù)千戶定居人口。詳見表1、表2。毫無疑問，管理近千戶居民的公共事務(wù)一定比管理數(shù)萬戶要方便許多。

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表1???????? ?????????美國地方政府總數(shù)變化??????????? ???????單位：個

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表2???????????? ??????中國地方政府總數(shù)變化???????????????? ??單位：個

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中美兩國的地方政府數(shù)量下降的背景完全不同。美國地方政府治理模式被公認為“百納被”，為全球最佳。先有鄉(xiāng)村，后有市鎮(zhèn)，進而及州，最后才有聯(lián)邦政府，分為聯(lián)邦、州、地方三級政府。中國在從農(nóng)業(yè)大國加速現(xiàn)代化的進程中，平均每天消失約60～70個村莊。中國地方政府自古自上而下組建，至今人們也講不清中國一共有幾級政府，因為地級稱行署，屬派出機構(gòu)。人們甚至講不清中國的地方政府究竟從哪一級開始算起。另外，基層政府的概念對應(yīng)的是哪一級？

中國最低一級政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處。但這一級政府與長住戶的比例還算不上“一家對千家”而是“一家對萬戶”。作為基層政府，它名不符實；作為地方政府，它管得人也太多，在技術(shù)上一定力不從心，民主參與實際上是沒有制度空間的。

兩千年前，古雅典城邦的直接民主——公民大會不過6千余人，經(jīng)常參會者不過半數(shù)，運作下來，讓“民主”一詞背負了幾百年壞聲名。當老百姓不能依靠處置身邊公共事務(wù)的直接民主過程礪練成熟時，間接民主（代議制）就會經(jīng)常失靈。

地方政府有三大功能：⑴公民意識和民主技能的訓(xùn)練場所；⑵提供若干特定需要的公共服務(wù)和產(chǎn)品；⑶分權(quán)自治制衡集權(quán)傾向。

中國目前由64萬個村委會對應(yīng)著2.52億農(nóng)戶，村均394戶，大約千人左右。村委會是自治組織，10年下來，許多地方村委會的合法性和權(quán)威已得到顯著增強，正向?qū)嶋H上的基層政府功能靠近，現(xiàn)在是給它一個基層政府名份的時候了。

美國得克薩斯州拉文縣只有91個居民，最大的加州洛杉磯縣人口約700萬，美國縣均人口為6.7萬人。美國有接近55％鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居民達不到一千人，一半以上自治市所服務(wù)的人口在千人以下，這個平均數(shù)對中國政府管理體制創(chuàng)新大有借鑒意義。美國還有一大批“準政府組織”和所謂“私營型政府”，私營監(jiān)獄的管理成本顯著低于官方的監(jiān)獄。

討論本文命題的核心在于如何理解“政府”的定義，如何將“人民當家作主”和“集體行動的工具”在技術(shù)層面落到實處。

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