??? 長(zhǎng)三角城市群發(fā)展要在制度創(chuàng)新上有所突破，就必須在土地利用、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、社會(huì)保障和城市體系等若干制度中率先創(chuàng)新

??? 長(zhǎng)三角城市群是一個(gè)地理區(qū)域的范疇，城市群發(fā)展是一個(gè)制度創(chuàng)新的過(guò)程。長(zhǎng)三角城市群發(fā)展要在制度創(chuàng)新上有所突破，就必須在若干制度中率先創(chuàng)新。為此，筆者重點(diǎn)對(duì)土地利用、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、社會(huì)保障和城市體系等方面的制度提出率先創(chuàng)新的思考。

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??? 一、長(zhǎng)三角城市群土地政策協(xié)調(diào)機(jī)制

??? 為了加快長(zhǎng)三角城市群的發(fā)展，城市之間必須以土地制度創(chuàng)新為突破口，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，開(kāi)展區(qū)域聯(lián)合，共同發(fā)展。

??? 長(zhǎng)三角城市群的各城市自然條件、歷史條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對(duì)外開(kāi)放程度、經(jīng)濟(jì)體制、投資環(huán)境、交通基礎(chǔ)設(shè)施等存在著較大差異。為了加快城市群的發(fā)展，城市群區(qū)域土地政策協(xié)調(diào)機(jī)制要重點(diǎn)研究以下幾個(gè)方面：一是要制定城市群廣域空間土地利用總體規(guī)劃。制定該規(guī)劃的目的在于，防止城市群區(qū)域的土地利用過(guò)度分散，引導(dǎo)城市群土地在廣域空間上得以有效利用。二是對(duì)開(kāi)發(fā)面積的總量控制。目的在于合理配置城市群區(qū)域的開(kāi)發(fā)區(qū)。防止超潛力的開(kāi)發(fā)和由此帶來(lái)的開(kāi)發(fā)土地閑置。城市群中開(kāi)發(fā)面積進(jìn)行總量控制時(shí)，要根據(jù)廣域空間計(jì)劃，對(duì)城市群中的城市進(jìn)行科學(xué)合理地分配允許開(kāi)發(fā)的指標(biāo)與面積。三是加快建立城市群土地市場(chǎng)。實(shí)行土地使用權(quán)公開(kāi)交易制度，大力推行土地招標(biāo)、拍賣(mài)，實(shí)行土地公開(kāi)交易，盡量減少直接采用協(xié)議方式供地。與此同時(shí)要積極加強(qiáng)城市群土地儲(chǔ)備。四是建立城市群土地利用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)。按用途整理土地利用狀況。用GIS（數(shù)字地理信息系統(tǒng)）對(duì)各類(lèi)用地進(jìn)行詳細(xì)的把握。掌握土地用途的變更，要對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施嚴(yán)格的數(shù)據(jù)整理。通過(guò)建立土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)價(jià)體系，把握土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格，確定增值的部分。政府應(yīng)導(dǎo)入土地使用權(quán)價(jià)格的公布制度，建立城市群區(qū)域土地的使用權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格。

??? 實(shí)施以協(xié)調(diào)為主的城市群最佳組合工業(yè)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。城市群的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)必須打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)體制下的行政區(qū)劃開(kāi)發(fā)模式，各級(jí)政府要從整體發(fā)展的戰(zhàn)略高度，建設(shè)區(qū)域性工業(yè)園區(qū)，強(qiáng)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。在協(xié)調(diào)各方利益的前提下，控制城市群廣域性工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃。

??? 建立跨省市行政區(qū)劃的工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)體制與機(jī)制。由于長(zhǎng)三角工業(yè)園區(qū)的財(cái)政體制以省市行政區(qū)為基礎(chǔ)，因此，各省市及地區(qū)的工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)都是各自為政，表現(xiàn)出了多、散、亂、小等特點(diǎn)。為了加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚工業(yè)區(qū)，有利于提高組織化程度，建立專(zhuān)業(yè)化分工協(xié)作與網(wǎng)絡(luò)，形成工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的特色園區(qū)，就有必要打破原來(lái)以行政區(qū)劃為單一的工業(yè)園區(qū)體制，實(shí)行跨省市的聯(lián)合集約化開(kāi)發(fā)工業(yè)園區(qū)新體制。重點(diǎn)在財(cái)政稅收的分成、招商引資的利益分配、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人才的引進(jìn)等方面，實(shí)施綜合配套政策。

??? 長(zhǎng)三角城市群區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)和農(nóng)村居民點(diǎn)撤并要按照城市群及省、市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的指導(dǎo)原則，根據(jù)城市群及省市地區(qū)縣（市）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的內(nèi)容，各有關(guān)行業(yè)應(yīng)服從于全局戰(zhàn)略，制定和實(shí)施本行業(yè)的土地集中規(guī)劃，在保持社會(huì)穩(wěn)定的條件下，加速城鄉(xiāng)空間布局集聚。

??? 長(zhǎng)三角對(duì)行政區(qū)劃已經(jīng)撤并或規(guī)劃將要撤并的鎮(zhèn)、村居民點(diǎn)，在配給建設(shè)用地指標(biāo)、外來(lái)人口入戶(hù)等方面應(yīng)予禁止或限制。并對(duì)各項(xiàng)公共、公用、公益設(shè)施的配套項(xiàng)目停止新建和擴(kuò)建。對(duì)限制發(fā)展村鎮(zhèn)的鎮(zhèn)，應(yīng)在建設(shè)、財(cái)稅、環(huán)境、干部管理等方面制定分類(lèi)考核政策。

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??? 二、長(zhǎng)三角城市群工業(yè)園區(qū)一體化政策

??? 城市群的載體是土地，關(guān)鍵是城市化用地，其中最主要的是產(chǎn)業(yè)用地，更具體的是工業(yè)用地。因此，工業(yè)園區(qū)用地是關(guān)系到長(zhǎng)三角城市群發(fā)展的根本。

??? 目前，各級(jí)城市的工業(yè)用地都是按行政隸屬關(guān)系，在行政區(qū)劃的范圍形成各自的工業(yè)用地空間和建立工業(yè)園區(qū)，這種按行政區(qū)劃來(lái)建立工業(yè)園區(qū)，實(shí)施土地管理的不良局面遲早會(huì)被打破。但是在目前行政稅制不變的情況下，還會(huì)繼續(xù)沿用下去。為了加快行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向經(jīng)濟(jì)區(qū)機(jī)制過(guò)渡，在長(zhǎng)三角城市群區(qū)域內(nèi)研究工業(yè)園區(qū)的一體化政策，有十分重要的意義。

??? 筆者認(rèn)為，長(zhǎng)三角城市群內(nèi)聚式發(fā)展，走工業(yè)向園區(qū)集中之路，通過(guò)工業(yè)區(qū)的集中建設(shè)與管理，使工業(yè)園區(qū)成為現(xiàn)代制造業(yè)的基地。在實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)落實(shí)三項(xiàng)政策：一是嚴(yán)格規(guī)劃，強(qiáng)化布局導(dǎo)向。二是鼓勵(lì)聯(lián)合，形成規(guī)模效益。鼓勵(lì)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)通過(guò)連鎖化、品牌化方式，參與省市級(jí)工業(yè)區(qū)建設(shè)；鼓勵(lì)以各種方式參與工業(yè)區(qū)建設(shè)，鼓勵(lì)有實(shí)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以投資、入股方式參與省市級(jí)工業(yè)區(qū)開(kāi)發(fā)。三是加快新項(xiàng)目向園區(qū)集聚，不斷提升產(chǎn)業(yè)能級(jí)，引導(dǎo)中心城區(qū)工業(yè)調(diào)整項(xiàng)目向省市級(jí)以上工業(yè)區(qū)集聚。對(duì)中央、省市屬企業(yè)向省市級(jí)以上工業(yè)區(qū)調(diào)整搬遷和新建項(xiàng)目的，逐步理順稅收分成機(jī)制。與此同時(shí)，要建立綜合評(píng)價(jià)體系。建立評(píng)價(jià)指標(biāo)的基本原則是：實(shí)施規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向原則，實(shí)施提高園區(qū)土地利用原則，實(shí)施提高綜合管理水平原則，實(shí)施規(guī)?；?jīng)營(yíng)原則。

??? 要提出工業(yè)園區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，指標(biāo)可以分為三類(lèi)10項(xiàng)。第一類(lèi)產(chǎn)業(yè)集聚于投資強(qiáng)度指標(biāo)，包括產(chǎn)業(yè)集聚率、土地投資率、資金到位率、工業(yè)向市級(jí)工業(yè)園區(qū)集中指數(shù)和新增工業(yè)投資項(xiàng)目向?。ㄊ校┘?jí)工業(yè)園區(qū)集中指數(shù)。第二類(lèi)土地產(chǎn)出指標(biāo)，包括土地工業(yè)銷(xiāo)售額產(chǎn)出率、土地稅收貢獻(xiàn)率、吸納就業(yè)率和工業(yè)外向型指數(shù)。第三類(lèi)綜合管理水平指標(biāo)，重點(diǎn)是管理達(dá)標(biāo)率。

??? 通過(guò)對(duì)城市群的工業(yè)園區(qū)的用地指標(biāo)的整體評(píng)價(jià)，形成了統(tǒng)一的城市群工業(yè)用地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，最有效地集約使用土地，使土地效益最大化。在衡量城市群土地產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，發(fā)揮工業(yè)園區(qū)品牌效益，形成在不同的行政區(qū)域范圍內(nèi)，在同一個(gè)工業(yè)園區(qū)統(tǒng)一開(kāi)發(fā)的新型發(fā)展模式，這就是城市群工業(yè)園區(qū)發(fā)展中需要有勇氣進(jìn)行大膽探索的制度創(chuàng)新。

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??? 三、長(zhǎng)三角率先打破社會(huì)保障二元結(jié)構(gòu)

??? 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城市功能的提升關(guān)鍵在于按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制合理優(yōu)化配置社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，最關(guān)鍵的是促進(jìn)勞動(dòng)力和優(yōu)秀人才的合理流動(dòng)。

??? 長(zhǎng)三角城市與全國(guó)一樣，實(shí)行的是城市與鄉(xiāng)村有差別的二元結(jié)構(gòu)體制框架下的社會(huì)保障制度，有城鎮(zhèn)社會(huì)保障和農(nóng)村社會(huì)保障之分。要加快城市化的發(fā)展，形成長(zhǎng)三角城市群，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城市功能的提升關(guān)鍵在于按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制合理優(yōu)化配置社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，最關(guān)鍵的是促進(jìn)勞動(dòng)力和優(yōu)秀人才的合理流動(dòng)。企業(yè)在引進(jìn)科技人才的同時(shí)，也需要引進(jìn)一定規(guī)模的農(nóng)村人口占多數(shù)的臨時(shí)工、計(jì)時(shí)工等勞動(dòng)力。這就需要建立全社會(huì)包括有著農(nóng)民身份在內(nèi)的社會(huì)保障制度?？傮w說(shuō)來(lái)，長(zhǎng)三角城市群有四條政策設(shè)想：

??? 一是建立以長(zhǎng)三角城市群為主體的社會(huì)保障基金。目前長(zhǎng)三角社會(huì)保障基礎(chǔ)仍然按省、市級(jí)為單位進(jìn)行社會(huì)保障基金的管理和運(yùn)營(yíng)。由于地市級(jí)作為分散風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)主體規(guī)模小，不利于地區(qū)的資金總體平衡，按地區(qū)為主體的基金管理與運(yùn)行，也不利于勞動(dòng)力地區(qū)之間的合理流動(dòng)，如果按省（市）作為社會(huì)保障基金的管理和運(yùn)營(yíng)就有利于勞動(dòng)力在省域范圍內(nèi)流動(dòng)。建立長(zhǎng)三角城市群統(tǒng)一的社會(huì)保障基金可以在確定城市群的地域范圍的前提下，地方政府形成統(tǒng)一的籌措資金的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施企業(yè)支付、政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付商業(yè)保險(xiǎn)和個(gè)人繳納的辦法。

??? 二是建立面向全社會(huì)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)?，F(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)制度的對(duì)象僅限于城鎮(zhèn)居民。農(nóng)村的農(nóng)民沒(méi)有失業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)村以村為單位建立了農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，但是參保率和合作醫(yī)療的保障水平不高。為了鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，就必須將農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)人員列為失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度的對(duì)象。雖然保障對(duì)象范圍擴(kuò)大以后，特別是農(nóng)村的非農(nóng)就業(yè)人員大都是屬于低收入階層，保險(xiǎn)收入會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定態(tài)勢(shì)，但是可以通過(guò)保險(xiǎn)資金的來(lái)源創(chuàng)新，在原來(lái)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》要求城鎮(zhèn)居民的職工繳納失業(yè)保險(xiǎn)金以外，建議在城鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民合同制工人也按規(guī)定繳納失業(yè)保險(xiǎn)金。同時(shí)，在基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度上，除了要求各類(lèi)企業(yè)的城鎮(zhèn)居民就業(yè)人員必須參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)以外，農(nóng)民合同制工人在企業(yè)就業(yè)時(shí)，也必須參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

??? 三是建立薪金比例制養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度。在城市化及城市群的形成過(guò)程中，所面臨的是大量的勞動(dòng)力流動(dòng)。一個(gè)省市或地區(qū)勞動(dòng)力創(chuàng)造的財(cái)富很難在人口流動(dòng)中體現(xiàn)出來(lái)。因此，建立薪金比例制養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度是比較符合目前發(fā)達(dá)省市和發(fā)達(dá)城市的發(fā)展階段的。為了穩(wěn)定養(yǎng)老基金的財(cái)源，建議延長(zhǎng)給付條件，這樣可以為農(nóng)民工在城市群中的流動(dòng)中進(jìn)入養(yǎng)老社會(huì)保障。這樣渠道更寬，統(tǒng)籌養(yǎng)老金的基數(shù)更大，更有利于薪金比例制養(yǎng)老金制度的完善。

??? 四是建立以農(nóng)民承包地?fù)Q保障的機(jī)制。開(kāi)展承包地?fù)Q保障的村、鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)獲得區(qū)（縣）政府的批準(zhǔn)。在村里實(shí)施該項(xiàng)政策，應(yīng)當(dāng)有2/3的村民同意，在鎮(zhèn)里實(shí)施該政策，應(yīng)當(dāng)有2/3的村民委員會(huì)同意，方可進(jìn)行。由于土地?fù)Q保障的政策性很強(qiáng)，因此在操作過(guò)程中要健全組織機(jī)構(gòu)，制定切合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的具體工作方案和工作步驟。

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??? 四、重視城市體系的政策影響

??? 長(zhǎng)三角城市群的形成不但受到地理空間、自然環(huán)境、交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和行政區(qū)劃等多種因素的制約，更重要的是受到了我國(guó)城市體系的影響。研究長(zhǎng)三角城市群體系構(gòu)成，對(duì)于深入研究長(zhǎng)三角城市群政策框架總體思路，有著積極的意義。

??? 從長(zhǎng)三角城市的基本類(lèi)型分析，總體來(lái)說(shuō)有以下幾個(gè)重要類(lèi)型：一是按國(guó)家行政管理體系建立的城市體系。我國(guó)是一個(gè)典型按國(guó)家行政管理級(jí)別建立城市體系的國(guó)家。各級(jí)地方政府基本上是沿用了按行政管理級(jí)別的大小，設(shè)立不同等級(jí)的城市體系，而且這種趨勢(shì)正在逐步加強(qiáng)。二是按特定產(chǎn)業(yè)建立的新興城市。新中國(guó)成立后涌現(xiàn)出一大批以能源、原材料生產(chǎn)為主的新型城市，這些城市已經(jīng)成為中國(guó)城市體系發(fā)展中的一個(gè)重要組成部分。三是按新型交通樞紐發(fā)展的城市。在長(zhǎng)三角已經(jīng)初步形成了以鐵路為骨干，公路、水運(yùn)、航空和軌道交通相配合的全國(guó)交通運(yùn)輸體系。一些城市根據(jù)交通樞紐情況及時(shí)調(diào)整了城市功能。四是形成了一批觀(guān)光旅游城市。長(zhǎng)三角一些城市是我國(guó)重要的旅游資源城市。

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??? 從長(zhǎng)三角城市體系分析，總體來(lái)說(shuō)，有以下幾個(gè)重要特征：一是長(zhǎng)三角城市體系具有鮮明的層次性。城市體系的行政等級(jí)層次相當(dāng)鮮明，帶有濃厚的政治色彩，體現(xiàn)著經(jīng)濟(jì)與政治管理的高度一致性。二是城市體系以人口多少來(lái)衡量規(guī)模性。長(zhǎng)三角現(xiàn)行的城市規(guī)模等級(jí)劃分是以人口規(guī)模為基本依據(jù)的。城市按人口規(guī)模的大小一般分為4個(gè)等級(jí)：第一級(jí)為特大城市，城市非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模大于100萬(wàn)；第二級(jí)為大城市，人口規(guī)模50萬(wàn)至100萬(wàn)；第三級(jí)為中等城市，人口規(guī)模20萬(wàn)至50萬(wàn)；第四級(jí)為小城市，人口規(guī)模小于20萬(wàn)。三是城市體系的層次性與規(guī)模性呈正相關(guān)發(fā)展。城市等級(jí)愈高，城市的規(guī)模也就愈大。

??? 根據(jù)長(zhǎng)三角城市類(lèi)型的多樣性和城市體系的行政性特點(diǎn)，在城市群發(fā)展的政策研究中必須對(duì)城市的區(qū)域差異性作重點(diǎn)思考，在政策研究中關(guān)注兩個(gè)主要方面：一是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)體系的發(fā)育不完整性的情況下，如何研究城市群的政策統(tǒng)一性。長(zhǎng)三角在各城市中的城鎮(zhèn)等級(jí)規(guī)模體系存在著明顯差異。有資料表明，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的城區(qū)，城鎮(zhèn)等級(jí)規(guī)模體系相對(duì)比較完整，而在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)系列的發(fā)育則不完整。二是在各城市的城市首位度存在著較大差異的情況下，如何研究城市群體系的完整性。首位城市的發(fā)展?fàn)顩r很大程度上代表了一個(gè)地區(qū)總體發(fā)展的基本情況。城市首位度越高，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的能力就越強(qiáng)。因此，長(zhǎng)三角城市群體系的建立必須考慮到城市首位度的獨(dú)特性和差異性，在政策與制度創(chuàng)新中，要充分研究差異性與統(tǒng)一性的辯證關(guān)系，形成既有利于充分發(fā)揮各級(jí)各類(lèi)城市的綜合功能，又有利于發(fā)揮城市群體效益。（郁鴻勝　作者為上海社會(huì)科學(xué)院城市化發(fā)展研究中心主任、研究員、博導(dǎo)；國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃綜合組成員）

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??? 來(lái)源：《浙江經(jīng)濟(jì)》，2007-06-27

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