??? 從上世紀90年代中期起,中央政府在重視房地產(chǎn)市場發(fā)展的同時,推出了一些重要的住房保障政策和措施。眾所周知的“經(jīng)濟適用房”和“廉租房”概念,就是在1994年和1998年分別提出來的。10多年過去了,各地在住房保障上作了一些努力,取得了一定成效,但也存在一些問題?？偟膩砜?造成這些問題的主要原因是,認識不夠統(tǒng)一,行動不夠堅決。
??? 目前,有以下三個問題,需要進一步予以剖析和廓清:
??? 強調(diào)財政缺乏,還是強調(diào)政府責(zé)任
??? 不少地方在提到住房保障的時候,總是有意無意地說,要根據(jù)本地的實際情況,要量力而行。一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)這樣講,不少經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)也這樣講。財政缺乏,成了許多地方住房保障不力的主要遁詞。
??? 財政是否真的缺乏呢?可以2000年為界,將前后兩個5年的地方財政收入作一比較。1996年至2000年,全國各地的財政收入合計為25156億元。2001年至2005年,全國各地的財政收入合計為53162億元。后5年的地方財力比前5年增長了1.11倍。即使扣除通貨膨脹因素,財政收入的增長還是非常驚人的?？梢?所謂財力缺乏的理由,是不成立的。
??? 那么,為什么遇到住房保障時,就要說財政缺乏呢?這實際上反映了一些地方政府在如何使用分配財力、政府的責(zé)任向何處傾斜等問題上的認識不清。
??? 政府的責(zé)任,首先是解決民生問題。因此,政府的財源當(dāng)以民生為先。中國古代先哲,就曾提出一系列重視民生的觀點。比如《管子·霸業(yè)》指出:“以人為本,本治則國固,本亂則國危?！睅浊陙?古代先哲的正確觀點,被歷史上眾多開明統(tǒng)治者奉為經(jīng)典,開創(chuàng)了太平盛世局面。當(dāng)代中國,是一個自覺地用古今中外人類先進文化武裝起來的共產(chǎn)黨執(zhí)政的國家。共產(chǎn)黨執(zhí)政的初衷是什么?“為人民謀幸?！?。這就是要為絕大多數(shù)人民謀好生活,就是要抓民生,并且要比古今中外做得更好。因此,由黨所領(lǐng)導(dǎo)的各級政府的第一責(zé)任,就是要解決民生問題。政府的財源以民生為先,也是理所當(dāng)然。
??? 住房保障屬于民生的基本組成部分,是需要財政優(yōu)先投入的民生問題。首先,民生問題是一個豐富的體系,包括衣、食、住、教、醫(yī)、行等。其中,衣、食、住三個方面,是人類生存的基本要素,構(gòu)成了民生最基本的部分。因此,住房是民生的基本問題。其次,民生的要求(包括住房的要求)是多層次的,也需要多層次地予以關(guān)注。民生要求可以簡單地分成低要求的生存尊嚴層次、中低要求的適度改善層次、高要求的舒適享受層次。以上各個層次的民生要求,都是政府需要關(guān)注的。但是,都關(guān)注并不意味著都要“一視同仁”。低要求的生存尊嚴層次、中低要求的適度改善層次,是需要政府首先和優(yōu)先關(guān)注的。政府的住房保障安排,就是為解決住房問題上的中低要求而設(shè)立的。最后,在衣、食、住三個民生問題中,在城市中衣、食方面普遍解決得比較好,唯有住房解決滯后,摩擦相對突出。所以,政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先集中財力,解決住房保障問題。
??? 先保市場,還是先保百姓
??? 2005年、2006年,中央政府部署了一系列調(diào)控房地產(chǎn)市場的措施,強調(diào)要抓好住房保障。在較短時期內(nèi),各地房地產(chǎn)市場過熱的趨勢,得到了不同程度的緩解,包括商品房交易量的平緩或適度下降等。但是,也有少數(shù)地方過分憂慮,住房保障的改善和供應(yīng)的擴大,會導(dǎo)致商品房交易的進一步下降,因此,對加強住房保障采取了不太積極的態(tài)度。這種把住房保障與房地產(chǎn)市場發(fā)展對立起來的思想,有失片面。
??? 第一,指導(dǎo)思想的顛倒。在如何處理房地產(chǎn)市場和住房保障的關(guān)系上,把市場好壞放在第一位,把住房保障放在第二位;而不是反過來。造成這種顛倒的原因是:不了解政府的責(zé)任首先是解決民生,不了解住房保障屬于民生的基本組成部分,是需要優(yōu)先也可能優(yōu)先解決的;以為發(fā)展就是市場和經(jīng)濟的增長,自覺或不自覺地要求各種非經(jīng)濟增長事務(wù),比如住房保障等,要為市場和經(jīng)濟增長讓路;在對待各類社會群體的利益取向和感情傾向上,偏向于市場中的強勢群體的要求,相對忽視弱勢群體的要求。
??? 第二,對市場關(guān)系的誤解。誤解之一,以為市場可以解決百姓的全部住房問題。上世紀90年代中后期,舊公房制度改革進入高潮,大量舊公房出售給了百姓,迅速提高了住房的私人占有率;此外,當(dāng)時住房市場面臨著供大于求的形勢,市場房源充分并有積壓趨勢。于是,人們誤以為市場可以解決全部住房問題。誤解之二,以為住房市場交易量和住房保障供應(yīng)量,具有此消彼漲的關(guān)系。實際并非如此。因為,住房保障供應(yīng)的數(shù)量,根本上是受保障群體數(shù)量制約的,不可能是無限的;再者,住房保障群體的經(jīng)濟收入,短期內(nèi)是相對固定的,不會因為住房保障供應(yīng)數(shù)量的變化,在短期內(nèi)大量進入或退出住房市場。因此,把住房保障同房地產(chǎn)市場的發(fā)展對立起來,其實是杞人憂天。
??? 實際上,住房保障問題處理得好,對于房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定和社會的穩(wěn)定,具有積極的推動效應(yīng)。如果住房保障完善、供應(yīng)適度,困難群體得到適當(dāng)?shù)淖》亢妥饑?住房市場就會避免非市場的社會壓力和無端的房價上升預(yù)期,有利于住房市場的穩(wěn)定與社會的安定團結(jié)。反過來,如果住房保障薄弱、供應(yīng)不足,困難群體在無法得到適當(dāng)?shù)淖》亢妥饑赖耐瑫r,還要面對高高在上的市場房價,容易造成心理失衡、加劇社會摩擦,也不利于住房市場的穩(wěn)定和發(fā)展。
??? 偏重實物,還是偏重貨幣
??? 多年來,中國各地住房保障的方式基本是,重貨幣保障、輕實物保障。這表現(xiàn)在,由政府幫助的以微利價格出售給普通百姓的經(jīng)濟適用房建設(shè)逐步減少;廉租房政策逐漸向房租補貼傾斜等。
??? 住房保障可以采取多種方式,其中貨幣化補貼方式,具有效率優(yōu)勢,是長期以來世界各國住房保障的發(fā)展方向。目前,許多發(fā)達國家和地區(qū)采用這種保障方式,讓政府對于建造、購買或租賃住房的居民,實施或明或暗的貨幣補貼,包括房租補貼、購建房低息貸款、購建房貸款擔(dān)保和貸款利息免征個人所得稅等。但是,結(jié)合當(dāng)前的中國國情,重貨幣保障、輕實物保障的思想和實踐,弊多利少。
??? 實行貨幣補貼為主的住房政策是有條件的:一是,社會階層結(jié)構(gòu)應(yīng)由金字塔型向橄欖型轉(zhuǎn)變。金字塔型結(jié)構(gòu),即小部分人富裕,而大部分人不太富裕或貧窮的結(jié)構(gòu)。在這種社會結(jié)構(gòu)中,人們的住房消費能力往往較為薄弱,因此,要擴大住房的保障面,且較多地提供實物型保障。橄欖型結(jié)構(gòu),即中等收入家庭及其財富成為社會主體的結(jié)構(gòu),人們的支付能力與住房市場價格基本適應(yīng),住房消費能力較強,住房保障的覆蓋面較小,且沒有大規(guī)模實物保障的必要。二是,住房短缺問題緩和。住房短缺較嚴重時,政府必須提供較多的住房實物保障。這是因為,如果在住房嚴重短缺時實行租金或其他貨幣補貼,面對短缺造成的房價上升,中低收入家庭仍然無力租賃或購買到價格低廉的住房,而住房實物保障更容易直接解決中低收入家庭的住房短缺,達到公平的目標(biāo)。而當(dāng)住房短缺問題得到緩和時,采用貨幣補貼,則更加有利于居民自主購、租住房,有利于市場機制發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。
??? 就我國而言,絕大部分地區(qū)的社會經(jīng)濟條件,還沒有達到大范圍實施貨幣補貼的階段。從社會階層結(jié)構(gòu)來看,中國城鎮(zhèn)的社會階層結(jié)構(gòu)還是金字塔型,即經(jīng)濟收入少或較少的家庭占大多數(shù);個別沿海城市正在向橄欖型發(fā)展的過程中,但還是以金字塔型結(jié)構(gòu)為主。從住房供求來看,中國經(jīng)過十多年的發(fā)展,住房供求矛盾得到了較大緩和。但是,大量中低收入階層需要的中小房型、中低價位(含租金)的住房,還是嚴重短缺。因此,我國不僅需要適度擴大住房保障的覆蓋面,而且需要更多地提供住房實物保障。
??? (作者系上海社會科學(xué)院城市與房地產(chǎn)研究中心主任、研究員)

??? 來源：《解放日報》，2007年06月29日 第13版

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