? 近30年來,舊區(qū)改造為上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。它推動(dòng)城市面貌發(fā)生喜人變化,使上海房屋建筑煥然一新,城區(qū)綠化面積大幅增長;它還推動(dòng)了上海城市基礎(chǔ)設(shè)施改造和發(fā)展,促進(jìn)了上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。由于舊區(qū)改造是有計(jì)劃、成片地改造城市舊建筑、舊設(shè)施和舊產(chǎn)業(yè),建立新建筑、新設(shè)施和新產(chǎn)業(yè)的一項(xiàng)全方位的社會(huì)活動(dòng),舊區(qū)改造又與動(dòng)拆遷、商務(wù)成本變化等之間有著密切的關(guān)系,未來上海舊區(qū)改造仍然面對著不少難解之題,需要在障礙突破中繼續(xù)前進(jìn)。
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??? 明確舊區(qū)改造的公益性質(zhì)???
??? 自上海大規(guī)模實(shí)施舊區(qū)改造以來,動(dòng)拆遷一直是一個(gè)難題。2007年頒布的《物權(quán)法》規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！痹摲鞔_提出了“公共利益”的問題,使舊區(qū)改造及其動(dòng)拆遷,開始面對一個(gè)需要先行解決的基礎(chǔ)性問題,即怎樣判斷舊區(qū)改造的公益性質(zhì)。
??? 從現(xiàn)實(shí)情況看,舊區(qū)改造具有“終極公益”的性質(zhì)。所謂“終極公益”是指,在舊區(qū)改造中,只要通過合理、合法的完整程序和手續(xù),只要在整體上、并在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi),明顯有利于一定區(qū)域內(nèi)較多人群的利益,同時(shí)不妨礙當(dāng)事人或相鄰區(qū)域人群利益的行為,其性質(zhì)都可稱為“終極公益性”,或“泛公益性”。
??? 在肯定舊區(qū)改造具有“終極公益性”的前提下,需要?jiǎng)澐峙f區(qū)改造的種類,并明確其與公益性之間的聯(lián)系,使公益性具體化。一般而言,可以從兩個(gè)角度來劃分:
??? 一是,以涉及人群數(shù)量的多少來分,可以分成小眾公益和大眾公益。比如,一棟危房(或小區(qū))改造后的回搬,直接受益的是該房(或小區(qū))的居住者;同時(shí),沒有妨礙到其他人的利益。這種情況,可稱之為小眾公益。如果改造以后換成了新的建筑用途,如建設(shè)市政工程、學(xué)校等公眾廣泛受益的項(xiàng)目,原居民雖不能回搬,但經(jīng)過合理的補(bǔ)償安置分別住到了其他地方,并沒有妨礙原居住者的利益。這種情況,可稱之為大眾公益。
??? 二是,以取得的途徑來分,可以分成直接公益和間接公益。仍然拿前面的例子來講,經(jīng)改造以后原居民回搬了,該棟房(或小區(qū))的原居住者則是直接受益者。這種情況,可稱之為直接公益。如果改造以后換成了商業(yè)用途,如新建了商品住房、商業(yè)樓宇等,為小區(qū)乃至更大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了更好的條件。這種情況,對原居民而言可稱為間接公益,間接公益也是公共利益。
??? 舊區(qū)改造的“終極公益論”,應(yīng)成為解決舊區(qū)改造及其動(dòng)拆遷的基本依據(jù)。同時(shí),在肯定舊區(qū)改造“終極公益”的前提下,要明確小眾公益和大眾公益、直接公益和間接公益同終極公益的一致性。當(dāng)然,這并不意味著舊區(qū)改造可以隨意而為,更不意味著可以此為幌子,謀求個(gè)人和小團(tuán)體私利;恰恰相反,它需要嚴(yán)密的規(guī)則、程序來保障,并保證舊區(qū)改造決策的民主化和充分的公開性。
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??? 適度考慮原地近地安置需求???
??? 上世紀(jì)90年代以前,上海舊區(qū)改造基本采用原拆原建、居民就地回搬的方式。這種方式得到了市民的支持,使改造較為順利。上世紀(jì)90年代以來,舊區(qū)改造逐步擴(kuò)大并基本采用異地甚至大跨度轉(zhuǎn)移安置的方式,由此帶來的阻力也愈來愈大,并逐漸成為舊區(qū)改造中的一大障礙。
??? 為何原居民排斥異地甚至大跨度轉(zhuǎn)移安置呢?除了故居難離的鄉(xiāng)土情結(jié)之外,主要原因在于,原居民對生存環(huán)境面臨突變的憂慮和恐懼,包括交通出行條件的變化、經(jīng)濟(jì)收入來源環(huán)境的變化、教育保健環(huán)境的變化、社會(huì)交往環(huán)境的突變等。
??? 如果讓涉及舊區(qū)改造的居民全部回搬,舊區(qū)改造所要達(dá)到的諸多目的以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)要求就要放棄。原地和異地安置,處于兩難境地。
??? 一段時(shí)間以來,人們較多地考慮到降低中心城區(qū)人口密度、減少住宅建筑、提高土地使用效益等要求。但對于保持中心城區(qū)的歷史文脈、保持勞動(dòng)力的合理結(jié)構(gòu)、照顧原住居民的感情和實(shí)際困難等方面,考慮得比較少。鑒于近年來異地安置的比例較高,至少在未來三、五年時(shí)間內(nèi),可以嘗試在兼顧兩方面要求的前提下,適當(dāng)考慮原地或近地安置的要求。
??? 今后實(shí)施原地或近地安置,至少需要考慮三方面因素:首先,安置數(shù)量應(yīng)以“拆一還一”為基礎(chǔ),即拆一平方米還一平方米,安置原則以“解危不解困”為主。其次,完善現(xiàn)有的建筑規(guī)范。原地或近地安置的房源,應(yīng)適應(yīng)原住居民的需求且是相當(dāng)經(jīng)濟(jì)的,因此,需要完善現(xiàn)有的建筑規(guī)范。再次,房源適度集中和適度分散相結(jié)合。
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??? 逐步實(shí)現(xiàn)熟地出讓方式???
??? 上世紀(jì)80年代至90年代期間,舊區(qū)改造地塊往往采用毛地出讓的形式。所謂毛地出讓,是指舊區(qū)改造耗資巨大,政府限于財(cái)力,通過毛地出讓讓開發(fā)商預(yù)先出資,政府有了資金后,可委托拆遷公司(或直接由開發(fā)商)進(jìn)行動(dòng)拆遷,拆遷完成后再交給開發(fā)商可以建房的熟地。這樣做,有利于舊區(qū)改造順利開展。但當(dāng)住房價(jià)格快速上升、安置房源短缺、被動(dòng)遷人補(bǔ)償安置費(fèi)用不斷上升時(shí),毛地出讓的弊端開始顯現(xiàn)。
??? 而采用熟地出讓方式有很多好處,這包括:土地價(jià)值通過熟地可以充分顯現(xiàn),價(jià)格認(rèn)定更為準(zhǔn)確,避免國有資產(chǎn)流失;避免關(guān)于“市政動(dòng)遷”與“商業(yè)動(dòng)遷”政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異的爭論,凸顯動(dòng)拆遷的公益性,減少矛盾;切斷動(dòng)拆遷同開發(fā)商之間的直接聯(lián)系,理清政府與被動(dòng)遷人、用地人的關(guān)系,減少扯皮推諉等。
??? 逐步實(shí)現(xiàn)毛地出讓向熟地出讓的轉(zhuǎn)變,可以嘗試以下幾個(gè)方法:第一,成立由市、區(qū)國有資本絕對或相對控股的市、區(qū)兩類土地開發(fā)公司,或在現(xiàn)有類似機(jī)構(gòu)上進(jìn)行重組。同時(shí),通過私募手段吸引大量民間資本投資入股,擴(kuò)大市、區(qū)土地開發(fā)公司的資金實(shí)力。第二,由政府授權(quán)一定區(qū)域內(nèi)的動(dòng)拆遷權(quán)和土地開發(fā)權(quán),將計(jì)劃內(nèi)的毛地變成熟地,再由政府將熟地進(jìn)行出讓,并取得土地盈利。第三,對入股市、區(qū)土地開發(fā)公司的民間資本,給予超過長期利率的固定回報(bào),但不享受盈利分紅,讓土地收益中的大部分歸于社會(huì)。這樣,民間資本不會(huì)吃虧,還會(huì)有較好的回報(bào)。第四,容許民間資本在一定年限后(如較大規(guī)模的改造基本結(jié)束,不需要大量資金時(shí))退出股份,由國有資本適度溢價(jià)收購。
??? (作者系上海社會(huì)科學(xué)院研究員)
《解放日報(bào)》 (
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