? 《食品安全法》的誕生，將對事關(guān)公眾身體健康、企業(yè)誠信與行業(yè)發(fā)展，事關(guān)社會和諧發(fā)展的食品安全問題提供法律保障，從而實現(xiàn)食品安全從“衛(wèi)生”向“安全”的跨越。這一跨越不僅意味著觀念的轉(zhuǎn)變和制度的創(chuàng)新，而且標(biāo)志著法律的實施進入一個更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臅r代。

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??? 長期以來，我國對于食品安全的監(jiān)管多依據(jù)《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《消費者權(quán)益保護法》來追究企業(yè)責(zé)任。這在一定程度上造成了法規(guī)多、監(jiān)管部門多、監(jiān)管中的空白點也多。因此，一部完善的《食品安全法》的制定，就要從法律制度上預(yù)防和處置重大食品安全事故。由十一屆全國人大常委會第七次會議通過的《中華人民共和國食品安全法》，是一部在重大食品安全事件屢屢出現(xiàn)的背景下修訂的一個“重典”，立法的意圖是通過“重典”來治“亂相”，從而實現(xiàn)保護食品安全，規(guī)范食品生產(chǎn)、銷售，問責(zé)食品安全領(lǐng)域違法行為的立法宗旨。

??? 盡管目前食品衛(wèi)生領(lǐng)域大約有100多個規(guī)章，還有500多個衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，但是食品安全的問題仍然比較突出，食品安全事故時有發(fā)生，在經(jīng)歷了蘇丹紅、有毒大米、含瘦肉精的豬肉、劣質(zhì)奶粉、紅心蛋，以及去年發(fā)生的席卷全球的三聚氰胺事件后，食品安全問題，以前所未有的關(guān)注度被凸現(xiàn)出來。被激起的民憤，急劇下滑的公眾對食品安全的信心，以及食品安全監(jiān)管者和生產(chǎn)者的公信力被質(zhì)疑，使得如何加強食品安全體系成為2009年政府工作的重中之重。???

一、觀念的轉(zhuǎn)變

??? 從《食品衛(wèi)生法》到《食品安全法》，雖兩字之別，但已經(jīng)可以清晰地看出立法者的思維改變——問題食品帶來的并非僅僅是“衛(wèi)生”問題，而是關(guān)系到消費者生命健康的“安全”問題。長期以來，我國食品安全法律法規(guī)是以實現(xiàn)部門管理目標(biāo)為目的，以部門管理存在問題為規(guī)范對象，以懲治違法行為為立法內(nèi)容。食品安全沒有被明確定為整體性目標(biāo)，現(xiàn)行食品安全法律體系涵蓋的法律、法規(guī)并沒有以食品安全為目的進行構(gòu)建和籌劃，例如整體性原則、科學(xué)性原則、預(yù)防性原則、風(fēng)險性原則、可追溯性原則等亦未被貫穿到現(xiàn)有的食品安全法律體系中去。

??? 《食品安全法》的立法，秉持“預(yù)防為主”的原則，對食品生產(chǎn)、加工、包裝、運輸、銷售各環(huán)節(jié)都設(shè)置了嚴(yán)格的規(guī)范制度；進一步明確了食品安全監(jiān)管體系，規(guī)范食品召回制度、強制檢查制度等，并強化對食品添加劑的監(jiān)管。

??? 此次頒行的《食品安全法》共分10章、104條，分別針對食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品檢驗、食品生產(chǎn)經(jīng)營、食品進出口、食品安全事故預(yù)防和處置、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等8個食品安全的關(guān)鍵方面作出了全新的法律界定。其中有3個值得關(guān)注的亮點：

??? 強化預(yù)防——《食品安全法》對食品的生產(chǎn)、加工、包裝、運輸、儲藏和銷售等各個環(huán)節(jié)，以及和食品生產(chǎn)經(jīng)營過程相關(guān)的事項都建規(guī)立制。

??? 強化責(zé)任——《食品安全法》既強調(diào)了食品生產(chǎn)經(jīng)營者作為保證食品安全第一責(zé)任人，還強調(diào)了地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)的食品安全監(jiān)督負(fù)總責(zé)。

??? 強化信息公開——《食品安全法》明確要求，食品生產(chǎn)經(jīng)營者和相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)將食品安全相關(guān)信息向社會公開，從而保證消費者的知情權(quán),加強對食品安全的社會監(jiān)督力度。

??? 另一方面，立法觀念的轉(zhuǎn)變，也推動了《食品安全法》的立法進程的科學(xué)化和民主化。《食品安全法》的立法過程是伴隨科學(xué)立法、民主立法的原則進行的。在《食品安全法》草案四次審議過程中，最高立法機構(gòu)和普通民眾意愿多次達成了良性互動：《食品安全法》中關(guān)于監(jiān)管體制的規(guī)定吸納了很多公眾意見，并在頒布的《食品安全法》相關(guān)條文中得以體現(xiàn)，當(dāng)可看到立法對民意的制度回應(yīng)。???

二、制度的創(chuàng)新

??? 與《食品衛(wèi)生法》相比，《食品安全法》不僅在食品的生產(chǎn)、加工、銷售等多個方面做出了全新的法律界定，而且在食品安全監(jiān)管體制、食品安全風(fēng)險檢測評估、安全標(biāo)準(zhǔn)、食品添加劑以及法律責(zé)任等五個方面制度創(chuàng)新有所突破。

??? 1、理順監(jiān)管體制，實現(xiàn)全程監(jiān)管

??? 毋庸諱言，現(xiàn)行的分段監(jiān)管體制問題日益顯現(xiàn)：部門間責(zé)任不清，有利搶著管，無利推著管，重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)并存；同時部門間內(nèi)耗嚴(yán)重，問題出現(xiàn)后相互推諉扯皮更易導(dǎo)致喪失最佳監(jiān)管時機?！妒称钒踩ā访鞔_規(guī)定“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會”。該委員會作為一個高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，對食品安全監(jiān)管工作進行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，旨在加強部門間的配合和消弭監(jiān)管空隙?！妒称钒踩ā愤€加強了地方政府的監(jiān)管職責(zé)：縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制。

?? ?2、風(fēng)險監(jiān)測評估：安全評價由“事后”提至“事前”

??? 回顧近年來頻繁發(fā)生的食品安全事件，監(jiān)管部門往往因傳統(tǒng)的監(jiān)管方式——“事先許可、事后抽檢、出了事故進行處罰”——導(dǎo)致監(jiān)管滯后而屢遭公眾質(zhì)疑和詬病。因此，加強風(fēng)險的監(jiān)測和評估刻不容緩。為此，《食品安全法》明確“國家建立食品安全風(fēng)險監(jiān)測制度”，相關(guān)部門要制定、實施國家食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃。該規(guī)定意味著相關(guān)部門應(yīng)將食品的風(fēng)險監(jiān)管關(guān)口提前，主動對食源性疾病、食品污染和食品中有害因素進行檢測，防止對人體健康的危害。這也是實施食品安全風(fēng)險評估的重要依據(jù)之一。

??? 3、安全標(biāo)準(zhǔn)：制定統(tǒng)一食品國標(biāo)

??? 《食品安全法》明確了統(tǒng)一制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的原則，要求國務(wù)院衛(wèi)生行政部門對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。建立科學(xué)、統(tǒng)一、權(quán)威的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，不僅能為保障食品安全奠定堅實基礎(chǔ)，還能有效杜絕各個執(zhí)法部門法出多門、各自為政的現(xiàn)象。

??? 4、食品添加劑：嚴(yán)禁擅自添加

??? 近年的食品安全事故基本都是生產(chǎn)者為美化食品、降低成本違規(guī)添加非食用物質(zhì)所致，但食品添加劑卻因此背上罵名。同時，食品添加劑本身在使用中也存在監(jiān)管不力、濫用突出等問題，導(dǎo)致社會上“談添加劑色變”?！妒称钒踩ā窂娬{(diào)，食品添加劑應(yīng)當(dāng)在技術(shù)上確有必要且經(jīng)過風(fēng)險評估證明安全可靠，方可列入允許使用的范圍；不得在食品生產(chǎn)中使用食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)。

??? 5、強化責(zé)任：重典治亂

??? 《食品安全法》不僅要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，還特別強調(diào)了食品生產(chǎn)經(jīng)營者的社會責(zé)任，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)對社會和公眾負(fù)責(zé)，保證食品安全，接受社會監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任。與此相應(yīng)，《食品安全法》還確立了一系列制度，把食品生產(chǎn)經(jīng)營者的安全責(zé)任一一落到實處。

??? 保障食品安全，一方面要建章立制，另一方面還必須嚴(yán)懲食品安全領(lǐng)域中的違法行為。與現(xiàn)行相關(guān)法律相比，《食品安全法》還明顯加大對違法行為的處罰力度，將現(xiàn)行的最高處以違法所得5倍的罰款提高為貨值金額10倍的罰款。

??? 與此同時，《食品安全法》還對監(jiān)管部門和認(rèn)證機構(gòu)人員失職、瀆職的行為規(guī)定了處罰措施：出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會影響的，對縣級以上地方政府的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過、降級、撤職或開除的處分。???

三、法律實施，任重道遠

??? 目前，我國食品安全管理存在大量問題需要解決，《食品安全法》“五年磨一劍”，承載著國人厚望與政府期待。強化食品安全監(jiān)管，理順食品安全監(jiān)管體制已成各界共識。然而，如果沒有系統(tǒng)性重建而僅僅依賴法律的單向效應(yīng)，則未必能實現(xiàn)立法的初衷。

??? 盡管《食品安全法》已經(jīng)頒行，但相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系仍然處于“不健全”狀態(tài)。法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)是食品安全的重要制度保證。《食品安全法》實施的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)是相關(guān)法律法規(guī)，尤其是實施細(xì)則的制定與完善以及標(biāo)準(zhǔn)的研究和制定。因此，加強食品安全方面的監(jiān)管，政府首先要提高食品安全領(lǐng)域的科技水平，重點要從關(guān)鍵檢測技術(shù)、危險性評估技術(shù)、關(guān)鍵控制技術(shù)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)等方面進行攻關(guān)研究。有關(guān)部門還要建立從農(nóng)田到餐桌的全程食品安全管理控制體系，將監(jiān)督管理的重點從最終產(chǎn)品的檢測過渡到生產(chǎn)經(jīng)營的全程控制。這些都需要配套措施的及時跟進。

??? 同時，我們還必須看到，正是由于涵蓋經(jīng)濟、政治、司法等諸多因素的事實存在，才導(dǎo)致一起又一起層出不窮的食品質(zhì)量事故。希望即將設(shè)立的食品安全委員會，能夠真正解決以往多頭管理、權(quán)責(zé)不清的弊端。

《食品安全法》承載著國人強大的民意期待，期待意味著責(zé)任。維系著復(fù)雜利益博弈的食品安全監(jiān)管，作為一個系統(tǒng)工程，只有秉持科學(xué)的精神和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，才能真正依靠法律健康運轉(zhuǎn)起來。當(dāng)前，必須有足夠的勇氣和智慧，去真正破解諸如“部門與特殊利益集團”等諸多問題。唯其如此，《食品安全法》才會被公眾所信仰和尊崇，才能真正承載起重建中國食品安全公信力之重任。

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（作者為上海社會科學(xué)院法學(xué)所副研究員）

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來源：《文匯報》 日期:2009.04.13 版次:10