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只有建立保有階段的土地收益分配體系，才能從根本上充分發(fā)揮土地的利用效率。集約利用土地不僅要堅決貫徹中央精神，還需要充分發(fā)揮地方政府的積極性，試點推廣后，通過立法的形式形成強效制約。
建設(shè)用地批而未用的問題在諸多省市、開發(fā)企業(yè)存在，要從體制、機制和法制上找原因和解決辦法，“三令五申”、“加強監(jiān)管”未必會有成效。
從體制的角度，中央和地方政府的利益分配體系沒有理順。在計劃經(jīng)濟時代，中央和地方之間可以依靠高度集權(quán)的行政命令處理人口、土地、財政等生產(chǎn)要素的分配。市場經(jīng)濟條件下，如果不談利益分配，很難發(fā)揮地方的自主性，協(xié)調(diào)各方工作，避免尋租，實現(xiàn)效率最大化。1994年后，分稅制解決了財政的利益分配，但是人口資源和土地資源的利益分配還沒有綱領(lǐng)性的變革，沒有形成明晰的利益分配體系。
我國縣級政府對土地使用有著實際的決定權(quán)。土地出讓金盡管確定了中央和地方的分配比例，但土地收益并不僅僅是土地出讓金體現(xiàn)的，也就是說，中央政府只有在土地出讓時才享受到利益分配，在今后土地保有和改良中難以享受利益分配。這就使地方政府加大相對廉價的工業(yè)園區(qū)用地比例，加大配套費征收比例，加大經(jīng)濟適用房比例等。在城市化、重工業(yè)化和人民幣升值條件下，中國的土地價格必然長期上漲。政府的土地儲備和開發(fā)企業(yè)的囤地，往往可以獲取比財務(wù)費用高的收益。地方政府的土地儲備和開發(fā)商的囤地具有利益驅(qū)動。
只有建立保有階段的土地收益分配體系，才能從根本上充分發(fā)揮土地的利用效率。不論建設(shè)用地是否閑置和使用，都需要中央政府和地方政府分享土地增值。而我國當(dāng)前的土地增值稅、土地出讓金、土地使用稅、土地閑置稅等，都是在“批”時征收，也就制約不了“批”和“用”之間的時間差。
從機制的角度，政策執(zhí)行的主體，程序，效果評估，違章查處，懲戒措施都需要有明確的規(guī)章。而中央部委的一些政策為宏觀社會經(jīng)濟環(huán)境的權(quán)宜之計，機制上就顯得粗糙。解決建設(shè)用地的“批而未用”問題，起碼要有評估機制、執(zhí)行機制、懲處機制?！芭从谩钡脑u估機制，要明確評估什么是“批”，什么是“未用”；建設(shè)用地審批、土地出讓、開工、竣工等節(jié)點的關(guān)系如何；未用的原因是開發(fā)企業(yè)的責(zé)任，還是政府的責(zé)任；工業(yè)用地、房地產(chǎn)經(jīng)營性用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地，劃撥用地的評估是否用同一標(biāo)準(zhǔn)。
執(zhí)行機制涉及由哪一級政府，哪一個部門來執(zhí)行；土地出讓后，由于動遷拖延開工的責(zé)任由誰承擔(dān)。房地產(chǎn)開發(fā)涉及到的環(huán)節(jié)非常多，政府相關(guān)部門的行政審批有上百項。規(guī)劃變更的情況也不同。曾經(jīng)發(fā)生在某些城市的退地現(xiàn)象，開發(fā)企業(yè)一般是以政府未盡責(zé)為由。對建設(shè)用地的執(zhí)法，前提是政府部門的工作沒有瑕疵，在政府部門和開發(fā)企業(yè)有爭議時，有第三方仲裁機構(gòu)。
懲處機制不是為罰而設(shè)。收回已批建設(shè)用地對一個企業(yè)來說幾乎等于破產(chǎn)，對一個區(qū)域來說等于發(fā)展規(guī)劃重新開始。建設(shè)用地的清理遠(yuǎn)比處罰更重要。地方政府在采用回收已批建設(shè)用地的懲處機制時，都會非常謹(jǐn)慎。集約利用土地，更緊迫的是劃撥用地、農(nóng)村建設(shè)用地的清理工作。對劃撥用地和農(nóng)村建設(shè)用地的浪費不做清理，對已經(jīng)付出高額出讓金的城市建設(shè)用地采取清退，有失公允。
從法制的角度，部委出臺建議和意見是法律和規(guī)定的重要補充，但是對地方政府的制約并不大。地方政府的部門出臺的文件，一般會通過相關(guān)部門和法制辦的會審，以及基層單位的試點。中央部委出臺的文件精神到地方需要套紅，根據(jù)各省市的情況執(zhí)行。近年來，中央出臺的房地產(chǎn)相關(guān)的調(diào)控政策，地方政府幾乎都會有一個配套的執(zhí)行意見、補充通知，或者司法解釋。集約利用土地不僅要堅決貫徹中央精神，還需要充分發(fā)揮地方政府的積極性，試點推廣后，通過立法的形式形成強效制約。
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（作者為上海社會科學(xué)院部門研究所副研究員）
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來源：部門所網(wǎng)站
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