實(shí)行“舊區(qū)改造事前征詢制度”最關(guān)鍵的是要“陽光操作”，有第三方參與，且讓整個(gè)過程置于群眾監(jiān)督之下，以真正消除暗箱操作、做到政策前后一致。這樣，今后舊區(qū)改造的難度就會降低，城市功能和居民生活質(zhì)量會有更大的改善

打破舊區(qū)動拆遷改造僵局的有效措施

改革開放以來的大規(guī)模建設(shè)和改造，使上海城市面貌煥然一新；而近20年來大規(guī)模的動拆遷，也使數(shù)百萬戶居民的生活條件大大改善。但是，隨著房地產(chǎn)市場形成、房價(jià)攀升，雖然動拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，動拆遷的難度卻日益加大，以致形成了一個(gè)僵局：百姓盼動拆遷，又怕動拆遷，所謂“怕”，主要是擔(dān)心在與開發(fā)商的博弈中自己吃虧，與周圍一些會“搞”的鄰居相比自己到手的補(bǔ)償少了。當(dāng)然，也擔(dān)心由于動拆遷給孩子上學(xué)、老人就醫(yī)和日常生活帶來不便，上下班路途變遠(yuǎn)影響工作等等。

各級政府都深知?jiǎng)硬疬w是民生大事，同時(shí)也是第一難事。一個(gè)時(shí)期以來，由于動拆遷引發(fā)的上訪增加，各級政府承受了化解矛盾的巨大壓力，對這項(xiàng)工作的顧慮有所加重，因此棚戶簡屋改造的進(jìn)度實(shí)際上有所放緩。這種局面對利益相關(guān)各方都很不利，尤其是諸多百姓不能如愿安居樂業(yè)。如何打破僵局？

在上海，“舊區(qū)改造事前征詢制度”應(yīng)運(yùn)而生。征詢分為兩輪：第一輪由街道牽頭，對“愿不愿意改造”逐家逐戶書面征求居民意見，如果愿意改造的居民占絕大多數(shù)，便按規(guī)定辦理土地儲備立項(xiàng)、用地規(guī)劃等手續(xù)。然后，就“如何實(shí)施改造”進(jìn)行第二輪征詢，由土地儲備機(jī)構(gòu)牽頭，聽取居民意見，制定并公示拆遷方案。實(shí)際操作中，來自居民的不少意見和建議被吸納進(jìn)了拆遷方案。在取得拆遷許可證之后，與居民簽訂附生效條件的拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，在約定時(shí)間內(nèi)簽約率達(dá)到總戶數(shù)的70%以上，協(xié)議生效，達(dá)不到約定比例，不啟動改造。

實(shí)行“舊區(qū)改造事前征詢制度”最關(guān)鍵的是要“陽光操作”，有第三方參與，且讓整個(gè)過程置于群眾監(jiān)督之下，以真正消除暗箱操作、做到政策前后一致，從而消除群眾的“怕”。幾個(gè)區(qū)試點(diǎn)的情況表明，這項(xiàng)制度是打破舊區(qū)改造僵局的有效措施，值得在更大范圍推廣。

服務(wù)群眾要以群眾的意愿和感受為準(zhǔn)

這項(xiàng)制度之所以可行，首先是因?yàn)槌浞肿鹬亓巳罕娨庠?，具體表現(xiàn)為：要不要?jiǎng)硬疬w由居民做主、對動拆遷方案群眾可以提修改意見、不達(dá)到簽約比例就尊重居民意愿停止動拆遷，實(shí)際操作中真的出現(xiàn)過停止動拆遷的實(shí)例。

以往有些動拆遷項(xiàng)目，政府部門的某些同志往往不以人民群眾的意愿和感受為準(zhǔn)，而是從自己的感覺出發(fā)，認(rèn)為自己是為了改善居民居住條件，是在服務(wù)群眾。事實(shí)表明，我們出臺的制度和做法如果得不到群眾認(rèn)可，即使推行得筋疲力盡，收效仍很有限，群眾并不買賬。這種狀況很像毛澤東同志當(dāng)年批評過的，這些所謂群眾的需要是“我們腦子里頭幻想出來的需要”，不是由群眾自己下決心，而是由我們代替群眾下決心。

其次，新制度讓居民直接參與監(jiān)督，以保持動拆遷方案實(shí)施的一貫性。動拆遷方案是政策的具體體現(xiàn)，只有切實(shí)執(zhí)行才能達(dá)到預(yù)期效果，如果實(shí)施中走樣，效力就會衰減。如果在實(shí)施過程中前后不一致，就會導(dǎo)致不公平，甚至引發(fā)上訪等，給社會帶來不穩(wěn)定因素。讓居民參與監(jiān)督，可以防止方案在實(shí)施中走樣。有群眾生動地形容，他們期望的動拆遷方案實(shí)施是“上下一般粗的無縫鋼管”，而不是“上細(xì)下粗的毛竹”?，F(xiàn)在，群眾對公平的追求往往勝過對利益的追求。比如，已簽約的居民格外關(guān)注在他們簽約之后方案的實(shí)施是否走樣、對先簽約的人家是否公平，他們監(jiān)督的主動性和積極性很高。這樣的監(jiān)督很有效：動拆遷單位的自由裁量權(quán)事實(shí)上不存在了。在這樣的運(yùn)作機(jī)制下，如果誰期望擁有并運(yùn)用自由裁量權(quán)，那只會給自己帶來無盡的麻煩，引發(fā)更多的矛盾。

第三，讓社會公信人士作為第三方參與，增加了一種外部監(jiān)督。涉及廣大人民群眾利益的事必須慎重，而動拆遷一般說來是群眾日常生活中最大的事情之一，更須謹(jǐn)慎。多年的實(shí)踐證明，只有動拆遷方和被動拆遷方參與，不足以讓雙方感到滿意尤其是感覺公平，特別是在出現(xiàn)激烈博弈狀態(tài)時(shí)。因此，第三方的介入是必要的。到目前為止，人大代表、政協(xié)委員、法律專業(yè)人士等公信人士在所參與的動拆遷項(xiàng)目中，都很好地發(fā)揮了作用，他們對政策層面的很多問題給居民以可信的解釋，注重維護(hù)居民的合法權(quán)益，同時(shí)也嚴(yán)格監(jiān)督動拆遷單位依照既定程序辦事，從而使動拆遷過程比較順利。

用事實(shí)證明政策在實(shí)踐中不會走樣

“舊區(qū)改造事前征詢制度”給了我們不少啟示，政府相關(guān)部門、動拆遷單位甚至開發(fā)商都可以從這項(xiàng)制度的實(shí)施中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。過去，很多部門為了解決“釘子戶”之類的眼前矛盾，不惜在既有的法律或者制度上“開口子”，給一些對象以法外利益，試圖平息矛盾。結(jié)果，眼前的矛盾“擺平”了，但是后患無窮，很多人把自己與當(dāng)“釘子戶”的人一比，頓覺不公平，進(jìn)而效仿，由動拆遷引發(fā)的上訪越弄越多。而嚴(yán)格實(shí)施事前征詢制度，而且在實(shí)施中堅(jiān)持政策不走樣，不開口子，上訪的情況一定會大大減少。我們看到，上海試點(diǎn)這項(xiàng)新制度的幾個(gè)地塊都沒有出現(xiàn)上訪。

經(jīng)過更多實(shí)踐，今后的動拆遷工作應(yīng)該能趨于順利。目前，“舊區(qū)改造事前征詢制度”仍處在試點(diǎn)階段，一些人對新政策能否得到有效實(shí)施將信將疑，生怕吃虧，所以拖到優(yōu)惠截止期才簽約。這種現(xiàn)象不足為怪，因?yàn)槔辖?jīng)驗(yàn)告訴他們，“釘子戶”鬧鬧似乎總有好處的。為了改變?nèi)藗兊倪@種陳見，必須用事實(shí)告訴大家“舊區(qū)改造事前征詢制度”的各項(xiàng)政策在實(shí)踐中不會走樣，它是始終如一的。如若這樣，今后舊區(qū)改造的難度就會降低，城市功能和居民生活質(zhì)量會有更大的改善。

?

（作者為上海市人大常委會委員、上海市社會科學(xué)界聯(lián)合會黨組書記、研究員）

?

來源:文匯報(bào)2010.01.27 版次:6

?