摘要：社保不宜急于立法，以免固化目前高度碎片化的社保體制?

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無庸置疑，近來政府在社會保障籌資責任方面作出了更大的努力，承擔了更多的責任。各級財政對城鄉(xiāng)社會保障，尤其是農村社會保障的投入增加，城鄉(xiāng)居民從中受益。接下來的急務是社保體制去碎片化。

首先，社保局部體制的建設較多，而不同體制的整合較少。目前中國初步建立的社會保障體制，無論是社會養(yǎng)老保險、社會醫(yī)療保險，還是其他保險（如果已經建立的話），都是針對不同社會人群分別建立不同類別的社會保險制度。

目前的社會保障制度將人群分割為城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農村居民、進城農民工（具體辦法尚在討論中）以及失地農民（部分城市等自行建立）。此外，在城鎮(zhèn)職工中，還可細分為政府機關、事業(yè)單位和企業(yè)職工。而且每一個社會保險類別在實施過程中又按屬地原則分割為成千個不同的風險池。這樣做的一個直接后果，是產生了一個非常板塊化或碎片化的社會保障制度。

當然，對城鎮(zhèn)居民、農民和進城農民工來說，他們從原來沒有受到社會保障體制的覆蓋到有所覆蓋，無疑是一個重大進展。但是，另一方面，這種制度分割與建立全國城鄉(xiāng)統一的勞動力市場的目標相比，還相距甚遠。目前中國碎片化的社會保障制度，對發(fā)展全國城鄉(xiāng)統一的勞動力市場和改善勞動力的空間流動和社會流動，對提高收入分配的公平性、擴大內需和轉變經濟發(fā)展方式，都有一定程度的阻礙作用，并且這種阻礙作用會在長期內越來越明顯地表現出來，應當成為我們的近憂遠慮。

社會保險基金的碎片化，還直接影響社會保險基金管理的效率。從世界各國的實踐來看，基金管理的成本與基金規(guī)模成反比，基金規(guī)模越大，單位基金的管理成本就越低。分散的碎片化的基金必然導致管理成本高，投資風險大而回報率低。如果像中國目前這樣，為了避免養(yǎng)老保險基金的投資風險而限制投資，基金只能用于銀行專戶存儲或購買國債，結果實際回報率很低甚至為負數，長此以往將對社會保險基金的財務可持續(xù)性產生不利影響。

社保體制發(fā)展與改革的另一個問題，是實際推進的融資措施較多，但機制改革較少，無論養(yǎng)老保險還是醫(yī)療保險，都是如此。

社會養(yǎng)老保險提高統籌水平的一個重要障礙，是目前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的強制繳費率過高。目前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的企業(yè)繳費率為工資總額的20%（進入社會統籌），職工個人繳費率為本人工資的8%（進入個人賬戶），兩者相加高達28%。部分地區(qū)（如上海）由于人口老齡化和參保職工的贍養(yǎng)率較高等原因，社會保障的繳費率還要高一些。從總體上來看，中國企業(yè)和職工個人的社會保障繳費率已經超過發(fā)達國家的相應水平。相比之下，美國的社會保險稅的稅率是雇主與雇員各繳納（封頂線以下的）工資額的6.2%，兩者相加僅為12.4%（此外，雇主與雇員還各繳納工資額的1.45%，共2.9%用于老年人醫(yī)療計劃即Medicare）。

目前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險強制繳費的高門檻，使許多勞動密集型的企業(yè)，尤其是中小企業(yè)，以及在各類企業(yè)就業(yè)的農民工和非正規(guī)就業(yè)人員難以跨越。這也是目前不得不在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險之外，陸續(xù)建立其他各類養(yǎng)老保險的主要原因。所以，多年以來我們一直強調提高社會養(yǎng)老保險基金的統籌層次，強調制定全國統一的社會保險關系轉續(xù)辦法，但是實際進展卻比較緩慢，其中的一個重要原因是社會養(yǎng)老保險的強制繳費率過高。如果大大降低社會養(yǎng)老保險的強制繳費率（例如降低到僅由企業(yè)繳納12%，或由企業(yè)與職工共繳納12%），則提高社會統籌層次，最終實現全國統籌就會容易得多。當然，原來城保的繳費率和保障水平都較高，可以通過多層次的個人賬戶籌資和適當的過渡辦法來解決。

另一個例子是醫(yī)療衛(wèi)生體制改革。在醫(yī)改意見和醫(yī)改方案中都明確提出要通過改革取消以藥補醫(yī)機制。目前中國醫(yī)療服務的價格嚴重扭曲，藥品和設備檢查的價格高估，造成藥品和設備檢查的過度使用甚至濫用，而醫(yī)務人員提供的勞務價格補嚴重低估，造成醫(yī)務人員勞務提供的數量不足和質量偏低。對于這些重要的基礎性問題，實際采取的改革措施不多。所以，到目前為止，以藥補醫(yī)或以設備檢查補醫(yī)的情況并未得到扭轉，更談不上根本性的扭轉。

目前的社會保障體制，是一個針對不同人群設計的制度分割的體制。我們今后面臨的一項重要改革任務，是通過對社保體制的進一步改革，將不同類別的社保體制逐步整合起來，在基礎層面形成全國統籌的國民保障體制。如果向改革和整合的方向走，就可以建立一個比較公平和高效的社會保障制度，對經濟社會發(fā)展會有較大的促進作用；如果不向整合的方向走，社會保障體制可能會具有較低的公平性和效率，并對城鄉(xiāng)統一的勞動力市場的形成產生負面影響。

原定于2009年8月三審的《社會保險法》推遲到了2010年新年前夕。推遲的一個重要原因是目前經濟形勢不明朗，避免給企業(yè)加重負擔；另一個重要原因是目前分歧太大，尤其是對一些養(yǎng)老保險制度的設計難以達成共識。

我認為，目前制定社會保險法的時機還未成熟。社會保險法提供的社會保障體制的框架，還是一個將國民分為不同人群，分別適用不同種類的社會保障體制。這樣的社會保障體制還是處于初創(chuàng)時期的體制，與完善社會主義市場經濟體制和建設城鄉(xiāng)統一勞動力市場的要求，還有較大差距，所以目前的體制還遠未發(fā)育成熟。在這樣的情況下，出臺一部社會保險法，以法律形式將現行制度固化或僵化，不利于其發(fā)育和成長，不利于社會保險制度的進一步改革和完善。

長期以來，許多人將社會保障看成是某種社會福利。實際上社會保障的作用，已經遠遠超越福利的范圍，社會保障可以是“發(fā)展型”的。中國經濟發(fā)展方式的轉變需要擴大國內消費需求，需要推動城市化進程和鼓勵進城農民工的市民化。這些目標與社會保障體制的發(fā)展與完善都是密切相關的。

一個覆蓋全體國民、公平有效的社會保障體制，可以減輕大家對未來養(yǎng)老和醫(yī)療保障的擔憂，可以提高居民家庭的消費傾向，從而擴大國內的消費需求；可以為戶籍制度的改革和加快城市化和進城農民工市民化的進程，創(chuàng)造有利條件。

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來源：《中國改革》2010.1-2