去年年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出了要以城市化推動(dòng)內(nèi)需，把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制。這一思路對(duì)我國(guó)未來(lái)擴(kuò)大內(nèi)需和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重大意義。

但是也許有人會(huì)直覺(jué)地提出這樣一個(gè)問(wèn)題：從1982年第三次人口普查的20%增加2005年百分之一人口抽樣調(diào)查的43%。在1982-2005年的23年中，提高了23個(gè)百分點(diǎn)，平均每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，城市化進(jìn)程至少不能算慢。如果按照這個(gè)速度發(fā)展下去，在2015年以前我國(guó)城市人口總量可超過(guò)農(nóng)村人口總量；在2050年以前，我國(guó)城市化水平可達(dá)到80%或更高。但是為什么我國(guó)的內(nèi)需還是不足呢？

過(guò)去有研究認(rèn)為我國(guó)城市化發(fā)展滯后或是“低度城市化”（Under-urbanized）。我國(guó)的低度城市化可從不同角度去度量。如我國(guó)與人均收入水平相當(dāng)?shù)钠渌麌?guó)家的城市化水平的國(guó)際比較表明我國(guó)的城市化水平偏低，如我國(guó)的城市化水平嚴(yán)重滯后于非農(nóng)化水平，如我國(guó)城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)考察，低度城市化的最直接的證據(jù)是城鄉(xiāng)收入差距的過(guò)于懸殊：我國(guó)城鄉(xiāng)居民家庭人均收入的比率，已經(jīng)從1980年代中期的約1.7比1拉大到目前的3.2比1。我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距在世界各國(guó)中是最高的，并且這種差距還在不斷拉大。根據(jù)世界銀行的研究，世界各國(guó)中城鄉(xiāng)收入比鮮有超過(guò)1.5的。目前我國(guó)的城市收入比超過(guò)3，所以中國(guó)是一個(gè)突出的例外。顯然，這樣的例外不能用一般的市場(chǎng)化改革來(lái)解釋。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，城鄉(xiāng)收入差距過(guò)大說(shuō)明城市人口（勞動(dòng)力）配置過(guò)少而農(nóng)村人口（勞動(dòng)力）配置過(guò)多，說(shuō)明農(nóng)村向城市的遷移存在制度性的障礙。

我本人贊成我國(guó)存在低度城市化的問(wèn)題。但是低度城市化還不足以充分反映我國(guó)城市的某些特點(diǎn)。為此，我認(rèn)為有必要引入“淺度城市化”的概念。“淺度城市化”可定義為我國(guó)新增城市人口中，越來(lái)越大的部分（主要是農(nóng)村向城市的遷移者）由于各種制度障礙不能成為“市民”（被看成是“外來(lái)常住人口”），他們?cè)诔鞘芯幼『凸ぷ?，但在城市只保持最低限度的消費(fèi)，他們中很多人把配偶和（或）子女留在流出地，使他們成為非常態(tài)的和不穩(wěn)定的城市人口，或可稱為“準(zhǔn)城市人口”。如果說(shuō)“低度城市化”所關(guān)注的是城市人口占總?cè)丝诘谋壤^(guò)低的問(wèn)題，是人口由農(nóng)村向城市的空間流動(dòng)問(wèn)題，那么“淺度城市化”所關(guān)注的則是在城市人口中，那些未能“市民化”的人口或“準(zhǔn)城市人口”比例過(guò)高的問(wèn)題，是進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)流動(dòng)問(wèn)題。在“淺度城市化”的情況下提高城市化水平，未必能為擴(kuò)大內(nèi)需作出預(yù)期的貢獻(xiàn)。

當(dāng)然，在其他發(fā)展中國(guó)家，我們也常常可以看到，部分農(nóng)村向城市的遷移是臨時(shí)性的或季節(jié)性的。但是中國(guó)特有的戶籍制度，以及這種戶籍制度背后所隱含的城鄉(xiāng)分割的制度安排，卻造成了一些中國(guó)特有的社會(huì)現(xiàn)象。例如，在城市就業(yè)的農(nóng)民，一般并不能改變他們的“農(nóng)業(yè)戶籍”身份，所以他們?nèi)匀槐环Q為“農(nóng)民工”。更多的遷移者只身或僅與配偶來(lái)到城市，而將未成年的子女留在家鄉(xiāng)由祖父母照顧，所以在中國(guó)形成了數(shù)量龐大的“留守兒童”。又由于大量農(nóng)民工在春節(jié)期間回家與家人團(tuán)聚慶祝新年，所以形成了中國(guó)所特有的“春運(yùn)潮”。由于近年來(lái)我國(guó)的城市化主要是由于“準(zhǔn)城市人口”的增加所推動(dòng)的，結(jié)果這些“準(zhǔn)城市人口”在我國(guó)城市人口（勞動(dòng)力）中所占的百分比越來(lái)越大。

通過(guò)比較城市人口和非農(nóng)業(yè)人口的差別，我們可以粗略地估計(jì)我國(guó)城市中“準(zhǔn)城市人口”的規(guī)模。根據(jù)2005年人口抽樣調(diào)查，我國(guó)城市人口占總?cè)丝诘?/SPAN>43%，而非農(nóng)業(yè)戶籍人口僅占全部人口的32%。假定所有的非農(nóng)業(yè)人口全部居住在城市里，則這兩個(gè)數(shù)據(jù)的差，即相當(dāng)于13.06億總?cè)丝诘?/SPAN>11%，約1.43億人，就是那些在城市居住但卻是農(nóng)業(yè)戶口的人，占2005年我國(guó)城市人口總量的四分之一以上。在長(zhǎng)三角和珠三角等農(nóng)村勞動(dòng)力的主要流入地，“準(zhǔn)城市人口”占城市人口的比例更高。

在上述估計(jì)以外，“準(zhǔn)城市人口”還包含一個(gè)數(shù)量可達(dá)4000萬(wàn)以上的龐大失地農(nóng)民群體的至少一部分。在城市化進(jìn)程中，他們的土地被征用，一般就地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶口（非農(nóng)業(yè)戶口）。但是通過(guò)這種方式轉(zhuǎn)化為城市居民的農(nóng)民往往并未真正市民化，他們中的許多人實(shí)際上仍然被安置居住在農(nóng)村社區(qū)，他們難以在城市獲得穩(wěn)定的正規(guī)就業(yè)，他們大多數(shù)人未能加入城鎮(zhèn)職工的各類(lèi)社會(huì)保障，所以他們成為一個(gè)特殊的“準(zhǔn)城市人口”群體。

淺度城市化對(duì)我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需會(huì)產(chǎn)生哪些不利影響呢？首先，由于“準(zhǔn)城市人口”所受到的就業(yè)、勞動(dòng)保護(hù)和社會(huì)保障制度等方面的系統(tǒng)性歧視，使他們成為城市的低收入人群；又由于他們的家屬常常還留在流出地，所以他們往往在城市地區(qū)只作最低限度的必要消費(fèi)。他們?cè)诔鞘腥丝冢▌趧?dòng)力）中的絕對(duì)數(shù)量和相對(duì)比重的不斷增大，自然不利于擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求。其次，由于城市地方政府一般不向“準(zhǔn)城市人口”提供充分的公共服務(wù)，所以“準(zhǔn)城市人口”的增加還意味著公共服務(wù)消費(fèi)的不足。所以要擴(kuò)大內(nèi)需，尤其是擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求，就要在加快城市化步伐的同時(shí)，解決好“淺度城市化”的問(wèn)題。

先讓我們來(lái)分析一下淺度城市化的原因。我們看到，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期妨礙農(nóng)民進(jìn)城的主要障礙即短缺經(jīng)濟(jì)下的配給制度已經(jīng)不復(fù)存在。但是在改革進(jìn)程中，由于改革的制度設(shè)計(jì)方面的缺陷，或改革還不夠深入等原因，一些原有的制度障礙尚未克服，又增加了一些新的制度障礙，這些新舊障礙的共同作用加重了進(jìn)城農(nóng)民工的市民化或社會(huì)流動(dòng)的困難。這些障礙包括：1）從1990年代初開(kāi)始，人均GDP增長(zhǎng)率成為對(duì)地方政府政績(jī)考核的核心指標(biāo)，對(duì)這一指標(biāo)的追求使地方政府在努力吸引城市外部投資的同時(shí)控制外來(lái)人口的遷入；2）我國(guó)公共服務(wù)（中小學(xué)義務(wù)教育，公共衛(wèi)生服務(wù)）的城鄉(xiāng)分割的制度安排，高校升學(xué)機(jī)會(huì)（由于地方與中央“共辦”高校等原因）進(jìn)一步向特大城市戶籍人口傾斜；3）各類(lèi)就業(yè)制度、以及社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)分割的制度安排等。如果不通過(guò)進(jìn)一步的深化改革來(lái)消除這些城鄉(xiāng)分割的制度安排，簡(jiǎn)單地試圖通過(guò)取消對(duì)城市戶籍限制的辦法來(lái)解決上述問(wèn)題，正如有些城市所實(shí)踐的那樣，難以取得理想的效果。

要解決淺度城市化問(wèn)題，可考慮采取下列政策措施來(lái)消除影響進(jìn)城農(nóng)民市民化的制度障礙：

1）改變以人均GDP為中心的地方政府考核體系，代之以能更好地體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和社會(huì)和諧要求的指標(biāo)體系；

2）推行城市公共服務(wù)的一體化，第一步可以要求“納稅地”的地方政府負(fù)責(zé)向納稅人和他們的家屬提供公平的公共服務(wù)，以及向他們提供在非義務(wù)教育領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，加大對(duì)義務(wù)教育和基本衛(wèi)生保健的財(cái)政投入強(qiáng)度，放寬對(duì)高等教育社會(huì)力量辦學(xué)和對(duì)三級(jí)醫(yī)院的準(zhǔn)入限制；加大對(duì)人的全面發(fā)展的投入。

3）進(jìn)一步改革我國(guó)的社會(huì)保障體制，改革目前按不同地區(qū)和不同人群分割的“板快化”或“碎片化”的社會(huì)保障體制，在基本層面建立覆蓋全體非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者進(jìn)而覆蓋全體國(guó)民的社會(huì)保障（包括社會(huì)養(yǎng)老保障和社會(huì)醫(yī)療保障等），逐步實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)水平較低的全國(guó)統(tǒng)籌，在此基礎(chǔ)上，實(shí)行多層次（多支柱）的社會(huì)保障體制，滿足不同人群的需要。這不僅是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與和諧的需要，也是緩解城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制財(cái)務(wù)危機(jī)和提高勞動(dòng)力市場(chǎng)效率的需要

4）我們還應(yīng)該關(guān)注那些在城市化進(jìn)程中失去土地的失地農(nóng)民，讓他們獲得更加公平和充分的土地補(bǔ)償。我們可在現(xiàn)有土地制度框架內(nèi)，改革對(duì)農(nóng)民土地的補(bǔ)償辦法，使他們的土地價(jià)格更加接近“公平的市場(chǎng)價(jià)格”，使他們能更多地獲得城市化進(jìn)程中的土地收益。這樣我們的土地的利用效率將會(huì)得到提高，可以用較少的土地，容納更多的城市人口，可以有力地?cái)U(kuò)大我國(guó)的投資需求和消費(fèi)需求。

一般認(rèn)為，效率與公平不可兼得，但是在擴(kuò)大內(nèi)需的問(wèn)題上，我們可以看到，改變我國(guó)淺度城市化趨勢(shì)，加快進(jìn)城農(nóng)民的市民化進(jìn)程，可在提高我國(guó)收入分配的公平性的同時(shí)擴(kuò)大內(nèi)需，從而可以使我國(guó)相對(duì)過(guò)剩的產(chǎn)能得到更有效地利用，可以提高我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)效率。

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（作者為上海社會(huì)科學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)，研究員）

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來(lái)源：《人民論壇》雜志2010年3月（上），總第283期