當(dāng)前，自然保護地的法治建設(shè)備受關(guān)注。黨的二十大報告提出，以國家重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、自然保護地等為重點，加快實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程。推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)。今年，《國家公園法（草案）》已公開征求意見，自然保護地的立法工作也正在積極推進。自然保護地立法需要重點考慮哪些問題？國外有怎樣的立法經(jīng)驗？國內(nèi)做出了哪些有益探索？

日前，第七屆環(huán)境法治國際論壇在上海舉辦，主題為“自然保護地保護：國際立法與中國實踐”，多位國內(nèi)外專家、學(xué)者聚焦重點問題展開討論。此次論壇由上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所主辦，自然資源保護協(xié)會支持。

Part.1為什么自然保護地立法是迫切需要？

近年來，曾有多位人大代表、政協(xié)委員提出關(guān)于自然保護地立法的建議。記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，專家、學(xué)者關(guān)于自然保護地立法的必要性分析，存在共性。

全國政協(xié)常委、社會和法制委員駐會副主任呂忠梅曾在《關(guān)于自然保護地立法的新思考》一文中寫道，立法的動因有4點：一是現(xiàn)實需求，社會經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生了現(xiàn)行法律不能解決的新的利益沖突；二是內(nèi)生動力，即為解決利益沖突，實踐中已經(jīng)有了相對豐富的探索，并形成了一些解決方案；三是理論研究達到了一定水平，可以為制定法律提供基本理論支持；四是執(zhí)政者對解決利益沖突的意志堅定。

依此來看，我國自然保護地立法的條件趨于成熟。曾有多位專家、學(xué)者分析指出，我國自然保護地存在多頭管理的現(xiàn)象，尚缺乏國家戰(zhàn)略和頂層設(shè)計。同時，缺少保護資金與能力建設(shè)，有的保護地以經(jīng)濟創(chuàng)收為導(dǎo)向，出現(xiàn)違法違規(guī)行為。補償標(biāo)準(zhǔn)低、生態(tài)保護與原住居民生存發(fā)展存在矛盾、執(zhí)法機制不順暢等問題也急需統(tǒng)籌解決。

為解決這些問題，我國在立法和實踐層面一直在探索，從理論和實踐層面積累了很多經(jīng)驗。

自1956年在廣東設(shè)立鼎湖山自然保護區(qū)以來，經(jīng)過60多年的努力，我國已建立起數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級、各類自然保護地。截至2019年年底，我國各類自然保護地已達1.18萬個，總面積超過1.7億公頃，占國土陸域面積的18％。

2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確組建國家林業(yè)和草原局，整合多部門相關(guān)管理職責(zé)。2018年4月，國家公園管理局正式掛牌成立；2018年5月，國家公園體制試點工作的職責(zé)由國家發(fā)展改革委整體移交國家公園管理局。自此，我國各類自然保護地有了統(tǒng)一的管理機構(gòu)。

與此同時，我國對自然保護地的重視程度越來越高。黨的十八大以來，生態(tài)文明體制改革迅速推進。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出建立國家公園體制；2017年，《建立國家公園體制總體方案》發(fā)布；2019年，《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導(dǎo)意見》發(fā)布；黨的十九大報告確立了建立以國家公園為主體的自然保護地體系的目標(biāo)。北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會環(huán)境資源法研究會副會長杜群表示，這標(biāo)志著我國自然保護地治理從類別化發(fā)展向體系化發(fā)展的重要轉(zhuǎn)變。

2020年，我國基本完成國家公園體制試點，設(shè)立了一批國家公園。2022年，《國家公園法（草案）》已公開征求意見。“這表明，我國自然保護地建設(shè)從體系化藍圖邁向制度化實踐和法制化軌道。”杜群說。

然而，我國自然保護地的相關(guān)法律法規(guī)存在滯后，立法層級低，時間跨度大，有些條例自制定以來未進行大的修訂，導(dǎo)致現(xiàn)存相關(guān)法律法規(guī)跟不上自然保護地體系建設(shè)的時代步伐。因此，推進自然保護地立法是生態(tài)文明體制改革的迫切需要。

Part.2在法律體系中，自然保護地法是何定位？

“從法律體系角度來講，首先需要討論自然保護地法是不是一部上位法，它與其他相關(guān)法律的關(guān)系是什么。”上海社會科學(xué)院法學(xué)所環(huán)境法研究室主任彭峰表示，除了自然保護地具體類型的專門法之外，其他綜合法，如《長江保護法》《黃河保護法》中也有對自然保護地的專門規(guī)定。另外，《自然保護區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等也作出了相關(guān)規(guī)定。那么，自然保護地法在法律體系中的功能和定位是一個關(guān)鍵問題。

重慶大學(xué)法學(xué)院副教授董正愛認為，自然保護地法律體系調(diào)整要遵循綜合立法和專門立法相統(tǒng)一的方式。自然保護地立法應(yīng)當(dāng)由綜合性立法——自然保護地法和專門性立法《國家公園法》以及《自然保護區(qū)條例》共同組成。建議對原有的森林公園、地質(zhì)公園、海洋公園、濕地公園的規(guī)章進行統(tǒng)合，制定自然公園條例，在國家層面形成由法律、行政法規(guī)組成的自然保護地的基本法律體系。除了制定修改立法之外，也需要對原有自然保護地的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進行相應(yīng)的修訂，并且在這個基礎(chǔ)上融入生態(tài)環(huán)境保護工作中的最新規(guī)定，增強規(guī)范體系的開放性和前瞻性。

Part.3不同類型的保護地很多，如何統(tǒng)一立法？

彭峰認為，按照生態(tài)空間價值和生態(tài)保護強度，我國自然保護空間主體可以分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園三大類。自然保護地類型不一樣，保護強度、保護目標(biāo)、價值不一樣，怎樣把不同類型的自然保護地統(tǒng)一到自然保護地法的框架中，需要找出其中的共性。

董正愛建議構(gòu)建科學(xué)的自然保護地分類設(shè)置體系。建議采用法律規(guī)則與法律標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的立法構(gòu)造，確定制定自然保護地劃分標(biāo)準(zhǔn)之前，先確定國家公園建立的數(shù)量和規(guī)模，完善自然保護地建設(shè)的頂層設(shè)計。在立法過程中，宏觀上，針對三種不同類型的自然保護地概念、管理目標(biāo)、管理主體、管理方法，通過法律規(guī)則方式進行明確規(guī)定，對于不同類型自然保護地采取不同強度的保護措施。微觀上，對于同一類型不同種類的自然保護地采取各具特色的保護措施。

彭峰表示，自然保護地立法還需考慮基本理念的轉(zhuǎn)變，從前自然保護地建設(shè)是以自然保護區(qū)為主體，如今是以國家公園為主體。董正愛認為，既然以國家公園為主體，基于它的主體性地位，國家公園在自然保護地體系內(nèi)應(yīng)當(dāng)具有更加重要的生態(tài)價值和保護目標(biāo)，并以此為中心，完成自然保護地體系主體觀和劃分標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變。主體觀轉(zhuǎn)變是從重數(shù)量的形式主體觀向重實際控制的實質(zhì)主體觀轉(zhuǎn)型。劃分標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變是從生態(tài)要素中心向生態(tài)價值中心的轉(zhuǎn)變。

Part.4土地如何獲得？

“自然保護地劃定是自然保護地立法的前置性、基礎(chǔ)性問題。這個問題如何解決決定了后面相應(yīng)的制度設(shè)計?！睆V東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授耿卓表示。

中國社科院法學(xué)研究所研究員、中國法學(xué)會民法學(xué)研究會副會長謝鴻飛認為，公共利益不能以犧牲少數(shù)人的權(quán)益為基礎(chǔ)。在國家公園和自然保護區(qū)建設(shè)過程中會涉及一個問題：國家公園和自然保護區(qū)的設(shè)置對于其他權(quán)利人尤其是土地物權(quán)人造成怎樣的影響？如何平衡其中關(guān)系？

謝鴻飛對幾種土地獲取方式進行了利弊分析，其中提到了地役權(quán)，即按照合同約定利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己不動產(chǎn)效益的權(quán)利。

關(guān)于地役權(quán)如何在自然保護地立法中發(fā)揮作用，浙江省錢江源—百山祖國家公園做出了探索。浙江省自然保護地聯(lián)合會副會長吾中良介紹，錢江源—百山祖國家公園在全國首創(chuàng)地役權(quán)改革實踐。改革主要有效破解經(jīng)濟發(fā)展占地高、人口密度大的地方設(shè)立國家公園如何實現(xiàn)人地和諧的難題。錢江源—百山祖國家公園進行了地役權(quán)權(quán)利人收益權(quán)的金融創(chuàng)新實踐，即通過地役權(quán)補償，以地役權(quán)補償作為抵押，提供抵押貸款。

Part.5生態(tài)環(huán)境保護與原住民生存發(fā)展如何平衡？

自然保護地體系建設(shè)中最突出的問題之一便是人地和諧。人地和諧的命題中，單解決地的問題還不夠，如何在生態(tài)保護的同時不影響原住民的生活，甚至讓原住民生活得更好？

上海社會科學(xué)院法學(xué)所助理研究員程飛鴻分享了英國的做法。在英國，每個國家公園都設(shè)有獨立的公園管理局。國家公園管理局負責(zé)制定地方層次的公園管理規(guī)劃、為土地擁有者提供管理框架并提供規(guī)劃審批服務(wù)以及管理公眾步行進入國家公園開放地區(qū)的權(quán)益。除了規(guī)劃保護外，國家公園管理局還需要培育當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會經(jīng)濟福利，避免公園的保護工作給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)造成較大的經(jīng)濟損失。 

英國多元參與的管理體系

英國國家公園的管理以當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與作為管理的基礎(chǔ)，甚至國家公園管理機構(gòu)的組織及運行就是依賴當(dāng)?shù)鼐用竦葌€人土地所有者、非政府機構(gòu)和其他利益相關(guān)者，形成了以政府為主導(dǎo)，非政府主體共同參與的管理機制。

“國家公園管理局雖然處在末端，但它是中間軸，它在多方、多機構(gòu)協(xié)同工作當(dāng)中扮演中間協(xié)同作用，是多元共治的英國式范本?！背田w鴻說。

“原住民在生態(tài)環(huán)境保護方面發(fā)揮著重要作用?！奔幽么蟠鳡柡浪勾髮W(xué)舒立科法學(xué)院副教授Sara Seck說。在2021年加拿大的一項聯(lián)邦立法中，納入了《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》的相關(guān)內(nèi)容。宣言中包括自愿事先知情同意、不得驅(qū)趕原住民等。其他條款還規(guī)定了維護原住民與土地之間的精神聯(lián)系，保護環(huán)境、土地、陸地資源的生產(chǎn)力等。Sara　Seck表示，在加拿大的一些國家公園，最初是直接驅(qū)趕原住民。后來加拿大相繼建立了各種類型的公園，承認了原住民的權(quán)利，并成立公園顧問委員會，邀請原住民擔(dān)任委員?！霸谂c原住民的交流中，我發(fā)現(xiàn)他們對保護區(qū)的態(tài)度有所轉(zhuǎn)變，他們愿意主動承擔(dān)保護這些區(qū)域的責(zé)任?！?/span>

錢江源—百山祖國家公園也有相關(guān)探索。吾中良介紹，《浙江省錢江源—百山祖國家公園管理條例》依據(jù)國家公園地區(qū)位置密切程度，首次創(chuàng)設(shè)并劃定路口社區(qū)、比鄰社區(qū)、聯(lián)動發(fā)展區(qū)，并分別對不同區(qū)域采取不同的共享和扶持政策。另外，創(chuàng)新特許經(jīng)營制度。鼓勵當(dāng)?shù)卦【用窈椭鬓k企業(yè)參與國家公園特許經(jīng)營項目，這一制度創(chuàng)新合理利用國家公園品牌資源，也可以激發(fā)原住民保護利用國家公園的熱心。

“不管選取哪一種立法模式，都要考慮到立法成本的約束。在研究階段和立法階段，立法成本約束的考慮比較多，但是法律實施成本也應(yīng)該成為立法中要重點考慮的因素。”耿卓表示，應(yīng)對自然保護地立法這一時代需求和現(xiàn)實問題，首先要做的就是看看工具箱里有什么可供使用的制度工具，只有找不到趁手的工具時，才會考慮參考之前的工具打造新的工具。