長遠(yuǎn)來看，要把城市更新與海綿城市、韌性城市、智慧城市、公園城市建設(shè)結(jié)合起來，與打造適老化宜居環(huán)境和兒童友好型城市結(jié)合起來，實現(xiàn)數(shù)字化、綠色化轉(zhuǎn)型；與完善公共服務(wù)結(jié)合起來，與“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)結(jié)合起來，與提升基層治理效能結(jié)合起來，通過黨建引領(lǐng)，打通“最后一公里”
2024年新年伊始，上海市舉行全市城市更新推進(jìn)大會。會議強調(diào)，堅持以城市總規(guī)為統(tǒng)領(lǐng)，加強更新任務(wù)、更新模式、更新資源、更新政策、更新力量的統(tǒng)籌，全力推動城市更新工作取得新的更大進(jìn)展，奮力譜寫人民城市建設(shè)新篇章。
任務(wù)
城市更新作為中國式現(xiàn)代化的重要路徑，不僅體現(xiàn)在總體戰(zhàn)略目標(biāo)上，還體現(xiàn)在一個個具體行動的組織實施上；不僅要實現(xiàn)物質(zhì)空間環(huán)境的改善，還要實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)、文化、治理等多維目標(biāo)。
宏觀上，要把城市更新作為實施城市總規(guī)的重要抓手，圍繞“五個中心”和“四大功能”，優(yōu)化空間布局、改善人居環(huán)境、增強安全韌性、激發(fā)城市活力，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理；把城市更新與長三角一體化發(fā)展、上海大都市圈建設(shè)結(jié)合起來，更好形成一體化的通勤圈、梯次配套的產(chǎn)業(yè)圈、便利共享的生活圈。
微觀上，要把城市更新與推進(jìn)保障性住房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造等“三大工程”結(jié)合起來，同步計劃、同步落實；與保民生、促發(fā)展、提品質(zhì)、彰人文等多個向度的具體實踐結(jié)合起來，統(tǒng)籌實施人居環(huán)境品質(zhì)提升、產(chǎn)業(yè)園區(qū)提質(zhì)增效、商業(yè)商務(wù)活力再造、公共空間設(shè)施優(yōu)化、歷史風(fēng)貌魅力重塑、綜合區(qū)域整體煥新“六大行動”。
長遠(yuǎn)來看，要把城市更新與海綿城市、韌性城市、智慧城市、公園城市建設(shè)結(jié)合起來，與打造適老化宜居環(huán)境和兒童友好型城市結(jié)合起來，實現(xiàn)數(shù)字化、綠色化轉(zhuǎn)型；與完善公共服務(wù)結(jié)合起來，與“15分鐘社區(qū)生活圈”建設(shè)結(jié)合起來，與提升基層治理效能結(jié)合起來，通過黨建引領(lǐng)，打通“最后一公里”。
模式
一方面，深入探索政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式，找到群眾接受意愿、市場參與動力、財政承受程度的平衡點，注重技術(shù)邏輯、市場邏輯、治理邏輯的有機統(tǒng)一。
一方面，貫通資源、資信、資產(chǎn)、資金，減少城市更新項目的交易成本、時間成本、商務(wù)成本，統(tǒng)籌考慮投資成本、運營效益、收益分配、公益性貢獻(xiàn)和實施路徑，構(gòu)建政府和市場成本共擔(dān)、利益共享模式，推動實現(xiàn)區(qū)域平衡、綜合平衡、動態(tài)平衡。
具體而言，按照“留改拆”的順序，以“保護(hù)優(yōu)先、少拆多改”為原則，研究確定保護(hù)、保留、整治、改建、拆除、重建（含復(fù)建和新建）等更新措施，靈活運用疏解、騰挪、置換、租賃等更新路徑，綜合采取保護(hù)傳承、整治改善、改造提升、再開發(fā)和微改造等更新方式。
零星舊里改造可靈活采用征收、拆除重建、內(nèi)部設(shè)施改造升級等方式；不成套職工住宅改造主要采用拆除重建等方式，堅持品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，提升整體效能；城中村改造可統(tǒng)籌推進(jìn)項目整體改造、實施規(guī)劃拔點、環(huán)境綜合整治，探索實施拆整結(jié)合方式。
不成套里弄、公寓、花園住宅更新可采用申請式騰退、協(xié)議置換、征收等方式，提升居民居住品質(zhì)；風(fēng)貌保護(hù)區(qū)域更新可視情況統(tǒng)籌運用自主更新、產(chǎn)權(quán)（使用權(quán)）歸集、征收等方式，探索差異化政策。
老舊工業(yè)區(qū)更新可綜合運用政府收儲、自主更新、聯(lián)合更新等方式，鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)“二轉(zhuǎn)二”，推進(jìn)“工業(yè)上樓”；老舊商業(yè)商務(wù)區(qū)更新可通過產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)歸集進(jìn)行自主更新，或引入高水平經(jīng)營主體開展合作更新。
總體上，要針對人群特征和建成環(huán)境現(xiàn)狀，分析人群的留與遷、房屋的留與拆、功能的變與不變、產(chǎn)權(quán)的調(diào)整與不調(diào)整等關(guān)鍵要素以及二元之間的“中間態(tài)”特征，進(jìn)行靈活的要素組合和資源配置，因勢利導(dǎo)、因地制宜、因情施策、因物施用，形成百花齊放的多樣性更新局面。
資源
要統(tǒng)籌聯(lián)動全市資源，建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌使用、跨界跨區(qū)聯(lián)動的資源統(tǒng)籌機制，向存量要功能、向集約要空間、向更新要效益，實現(xiàn)功能互補、產(chǎn)業(yè)延伸和服務(wù)配套，提升空間承載力，提高內(nèi)涵式發(fā)展水平。
一是拓展資金渠道。堅持開源節(jié)流、降本增效，加大城市更新項目財政支持力度，支持金融機構(gòu)依法開展多樣化金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，鼓勵社會資本成立城市更新基金，探索與城市更新高質(zhì)量發(fā)展模式相適應(yīng)的稅收配套政策，鼓勵物業(yè)權(quán)利人自主更新和居民出資參與微更新。
二是優(yōu)配土地資源。以節(jié)約集約利用土地為導(dǎo)向，構(gòu)建與“收儲供”并行的土地資源配置方式。同時，建立土地資源池，統(tǒng)籌調(diào)配使用，重點困難項目可與資源地塊捆綁實施統(tǒng)籌開發(fā)。
三是復(fù)合空間資源。比如，統(tǒng)籌公建空間、濱水空間、道路空間、綠化空間、地下空間等五大公共空間資源，充分開發(fā)利用地下空間資源；鼓勵將居住、研發(fā)、辦公、商業(yè)和公共服務(wù)等功能在不影響相鄰功能前提下復(fù)合設(shè)置，建設(shè)宜居宜業(yè)的生活社區(qū)。
四是高效配置人才、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素資源。特別是，應(yīng)尊重城市更新規(guī)律，進(jìn)一步發(fā)揮專家委員會及責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任建筑師和責(zé)任評估師等專業(yè)技術(shù)力量的作用，強化專業(yè)技術(shù)保障和科技支撐。
五是對接區(qū)域資源。加快建立中心城區(qū)與“五個新城”對接機制，強化中心城區(qū)的服務(wù)輻射、溢出帶動作用，在大居建設(shè)管理、公共服務(wù)配套、創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化等方面建立雙贏機制。同時，銜接長三角一體化發(fā)展和上海大都市圈建設(shè)，統(tǒng)籌城市功能的整體布局與要素資源的配置聯(lián)動。
政策
要著眼突破裉節(jié)難題，加快形成務(wù)實管用的操作經(jīng)驗，推動政策體系不斷完善。比如，積極總結(jié)主題教育活動中形成的課題聯(lián)動、同題共答等協(xié)作經(jīng)驗，多角度、多層級協(xié)同優(yōu)化城市更新政策、機制，強化城市更新工作的系統(tǒng)性、整體性、針對性和可操作性。
第一，針對城市更新不同類型工作，建立規(guī)劃、土地、房屋、財政、稅收、金融等聯(lián)動支持政策體系，完善審批流程和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建立城市更新政策工具箱。
第二，增強規(guī)劃管理適應(yīng)性，科學(xué)論證用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變、跨街坊平衡建筑量、與周邊零星地塊整合開發(fā)等的可行性，探索功能復(fù)合和用途彈性轉(zhuǎn)換新模式，創(chuàng)新融合用地政策。
第三，推動城市更新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新，注重加強行業(yè)管理部門綜合協(xié)同，統(tǒng)籌研究確定解決方案，推動消防、抗震、綠化、交通、文保、綠色、智能、數(shù)字等專業(yè)技術(shù)論證機制和標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新。
第四，建立項目快速審批流程，推動多環(huán)節(jié)并聯(lián)實施，壓縮審批時間。在更新方案編制中，同步開展圖則更新、意見征詢、公示等相關(guān)工作。
第五，強化保護(hù)傳承，壓實文物建筑和歷史建筑所有者、管理者、使用者的保護(hù)修繕責(zé)任。堅持“以用促保”，加大文物建筑和歷史建筑開放力度，探索活化利用的方式路徑。
第六，強化金融和財稅支持，研究通過資金補助、項目貼息、資本金注入等多種方式支持城市更新項目，支持城市更新主體綜合運用債券、基金、銀團(tuán)貸款等多種方式融資，創(chuàng)新居民利用住房公積金購買更新改造房屋，深化細(xì)化與城市更新相適應(yīng)的稅費政策操作指引。
力量
要著眼系統(tǒng)治理，加強更新力量統(tǒng)籌，形成政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與的城市更新格局，合力打造彰顯城市特色、體現(xiàn)國際水準(zhǔn)、經(jīng)得起歷史檢驗的更新項目。
特別是，要注重完善多元主體全過程、實質(zhì)性、高效率的參與機制，充分考慮自上而下的要求、自下而上的訴求，協(xié)調(diào)政府、原權(quán)利人、市場主體等相關(guān)各方的意愿和訴求，打造多元合作、共同締造模式。
城市更新是事關(guān)全局和長遠(yuǎn)的大事，是事關(guān)群眾切身利益的好事，必須加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，抓好組織實施，確保取得實效。政府部門應(yīng)加強計劃編制、政策完善、規(guī)劃實施和組織協(xié)調(diào)，搞好服務(wù)保障。同時，加強人大、政協(xié)對城市更新工作的監(jiān)督，推動公開透明、規(guī)范有序。
市民是城市更新的參與者、受益者。在城市更新中要廣泛聽取人民群眾的意見建議，踐行全過程人民民主，開展“陽光更新”。同時，鼓勵社會資本參與更新，更好引入具有開發(fā)運營經(jīng)驗、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，支持經(jīng)營主體通過與物業(yè)權(quán)利人股權(quán)合作、委托經(jīng)營、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等方式參與更新。
要充分發(fā)揮國企的重要作用。比如，推進(jìn)市區(qū)兩級城市更新統(tǒng)籌平臺深化合作，進(jìn)一步發(fā)揮平臺在資金籌措、建設(shè)運營、市場推廣中的作用；盤活國企存量資源，優(yōu)先支持騰挪空間小、資金平衡難的更新項目。
要善于調(diào)動各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，“見物見人見精神”，集聚促進(jìn)城市更新發(fā)展的正能量。比如，建立專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊負(fù)責(zé)制，強化專業(yè)技術(shù)力量保障，貫穿策劃、規(guī)劃、建設(shè)、管理、運維的全周期；堅持協(xié)調(diào)協(xié)同，從“要我做”變?yōu)椤拔乙觥薄耙黄鹱觥?，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。
歸根結(jié)底，實施城市更新行動，是加快轉(zhuǎn)變超大城市發(fā)展方式的重要舉措。要圍繞中心大局和重點任務(wù)，整合、挖掘各方面資源，加強系統(tǒng)性、集成性政策創(chuàng)新，激發(fā)新活力、展現(xiàn)新氣象，為上海加快建成具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市提供有力支撐。
來源：解放日報,日期：2024-01-09
作者：萬勇，上海社會科學(xué)院城市與房地產(chǎn)研究中心主任，研究員，教授級高級規(guī)劃師
