2023年11月28日至12月2日，習近平總書記在上海考察時強調，全面推進韌性安全城市建設，努力走出一條中國特色超大城市治理現(xiàn)代化的新路。這是總書記根據超大城市治理現(xiàn)代化和韌性安全之間的內在關系，對上海建設韌性安全城市首次作出指示。
聚焦上海超大城市運行中的安全堵點、難點和痛點，充分發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢、制度創(chuàng)新優(yōu)勢和數字化轉型優(yōu)勢，加快建設更高質量的韌性安全城市，是下一步上海實現(xiàn)中國特色超大城市治理現(xiàn)代化的一項核心任務，對加快建成具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市具有十分重大的現(xiàn)實意義。
構筑韌性安全城市是應對不確定性風險挑戰(zhàn)的全球共同選擇
面對當今規(guī)?；l(fā)展的城市以及可能發(fā)生的各種“黑天鵝”“灰犀牛”風險沖擊，加強各類城市尤其是超大城市的韌性建設，著力提升應對風險的免疫力、抵御力、適應力、恢復力、學習力、轉型力，維持城市動態(tài)安全與可持續(xù)發(fā)展，成為全球各大城市政府追求的共同治理目標，也是全球學術界高度關注和研究的熱點之一。
作為全球城市規(guī)模最大、城市人口最多的中國，想方設法確保城市的安全韌性，成為近年來黨中央和地方政府共同推動的重大戰(zhàn)略。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，首次提出建設“韌性城市”；上海、北京、廣州、深圳等國內超大城市，在地方“十四五”規(guī)劃綱要中紛紛明確提出打造“安全韌性城市”的目標，并相繼實施了一系列創(chuàng)新舉措，成效顯著，城市整體韌性水平得到明顯提升。
如何加快建設更高質量韌性安全城市
上海在防范極端天氣災害、城市建設管理、社區(qū)基礎設施更新、數字化賦能治理、城市應急管理等領域，進行了許多卓有成效的安全制度改革創(chuàng)新，打造了“全球最安全城市之一”的城市治理新名片。但在韌性安全城市建設方面，還面臨綜合統(tǒng)籌協(xié)調體制不夠健全有力、城市不確定性風險的綜合動態(tài)感知能力有待突破、預警應急救援能力有待加強等問題。為此，建議從以下幾方面著力推進：
一是強調系統(tǒng)性、協(xié)同性，設立韌性安全城市建設的跨部門統(tǒng)籌協(xié)調管理機構。借鑒紐約設立“紐約市應對氣候變化委員會”“韌性城市建設辦公室”等經驗，建議在上海市級層面，成立由多部門組成的“上海韌性安全城市建設管理委員會”，主要發(fā)揮全面負責全市韌性安全城市建設的政策制定、規(guī)劃、統(tǒng)籌、協(xié)調、監(jiān)督、評估等職能，從體制上消除韌性安全城市建設中的“碎片化”問題，增強城市設的統(tǒng)一性、有序性、整體性。同時，在16個區(qū)級層面，同步建立區(qū)級機構，形成全市上下聯(lián)動、左右協(xié)調的網絡化建設組織架構。
二是強調體系化、精細化，建立健全韌性安全城市建設的規(guī)劃及實施機制。以《上海城市總體戰(zhàn)略規(guī)劃2017—2035》為引領，建立專業(yè)研究機構、市場主體、社會公眾等多主體參與的規(guī)劃互動平臺，科學制定《上海韌性安全城市建設總體戰(zhàn)略規(guī)劃》或《上海韌性安全城市建設總體導則》等總體性專項規(guī)劃，依法確立韌性安全城市建設的戰(zhàn)略目標、部門分工職責、重大項目安排、政策倡議、法律責任、落實機制等內容。與此同時，要按照體系化、配套化的思路，分領域、分類型、分區(qū)域完善韌性安全城市建設的配套性詳細規(guī)劃和行動計劃，如《城市應對氣候行動計劃》《城市內澇災害防治規(guī)劃》《全市自然災害分區(qū)規(guī)劃》，以及區(qū)主導下的《韌性社區(qū)建設規(guī)劃》、長三角層面的《上海大都市圈韌性建設規(guī)劃》等，形成體系化的規(guī)劃編制成果，實現(xiàn)韌性安全城市建設與不同層面國土空間規(guī)劃、相關領域規(guī)劃的相互銜接，確保把規(guī)劃制定的目標、策略和行動落實落細，助推韌性安全城市建設制度化、常態(tài)化、長效化、區(qū)域化。
三是強調前瞻性、開放性，組建跨院校跨領域的韌性安全城市建設研究平臺。建議上海從國家使命和全球城市的更高站位出發(fā)，充分發(fā)揮在城市規(guī)劃領域和城市安全管理方面的學科優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、市場優(yōu)勢，加大高校、科研院所、企業(yè)的研究資源整合力度。同時，引進全球韌性城市研究的國際權威機構，對上海韌性安全城市建設面臨的重大理論和實踐問題進行深度研究，尤其是對城市復合災害鏈內在機理及防范、韌性技術標準及總體韌性程度評估等開展重點研究，提供高質量決策咨詢服務。與此同時，面向全球和國內城市，搭建國際論壇等平臺，形成全球韌性城市建設的“上海品牌、上海方案、上海韌性指數”。
四是強調動態(tài)化、智能化，打造城市數字化應急指揮平臺。政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統(tǒng)管” 正成為上海這座超大城市運行高效感知、高速響應的最強“牽引”，這也是打造韌性安全城市的最強數據支撐平臺。建議加大對“兩網”的賦權賦能力度，深度分析挖掘“兩網”海量大數據的價值，強化對市民幸福感數據和城市安全狀態(tài)數據的分析、研判、預測、預警功能，努力把威脅城市安全的內外部風險消滅在萌芽中。要更好發(fā)揮對所有城市部件和事件的動態(tài)感知、監(jiān)測和預警功能，形成更加智慧、更加聰明的“城市大腦、運算中心”，實現(xiàn)對城市運行狀態(tài)的全領域、全周期、全時段、全生命過程的健康安全體檢，為城市安全運行托底，為韌性安全城市提供強有力的信息化支撐，推動“物聯(lián)數聯(lián)智聯(lián)”的城市數字化轉型。
五是突出高標準、抵抗力，全方位提升城市基礎設施韌性程度。擁有高韌性的城市生命線系統(tǒng)和基礎設施體系，是打造韌性安全城市的基礎和前提。對此，要在全市范圍內，對所有存量生命線工程系統(tǒng)（道路橋梁、防洪防澇、供排水、供氣系統(tǒng)、通信系統(tǒng)和電力系統(tǒng)）進行全方位排查，形成統(tǒng)一的風險隱患清單，找準脆弱點，針對存在破損、陳舊、低標準的設施管線、防洪設施等，開展“補短板、強弱項”專項行動計劃。不斷提升城市防汛排水、道路安全等硬件設施標準，全方位提高上海應對臺風、暴雨、洪水等極端天氣災害的抵御能力，特別要針對大規(guī)模舊區(qū)改造、老舊小區(qū)綜合改造、城市更新、增量設施等，按照韌性安全城市的標準，統(tǒng)籌規(guī)劃設計，全面更新升級老舊小區(qū)的水、電、氣 等地下管網系統(tǒng)，及時消除各類風險隱患，全面提升城市生命線系統(tǒng)對城市發(fā)展的承載力和對不確定性風險的抵御力。在此基礎上，開發(fā)設計更加精細化、精準化的城市生命線系統(tǒng)的數字感知、預測預警系統(tǒng)，第一時間獲知動態(tài)運行中的風險點，及時進行維護維修，防患于未然。與此同時，要加大應急物資、能源儲備、應急避難場所等硬件設施體系的規(guī)劃建設。
六是突出適應性、凝聚力，全方位培育城市防災減災社會韌性。重大風險的防范應對，離不開社會公眾應有的認知水平和主觀能動性。具備強有力的社會韌性，是韌性安全城市的重要組成部分和基礎保障。要完善宣傳教育體系，增強社會綜合防災減災救災意識，推動防災減災救災宣傳教育進企業(yè)、進農村、進社區(qū)、進學校、進家庭，筑牢防災減災救災的人民防線，構建良好的社會防災減災文化氛圍。統(tǒng)籌推動各級各類綜合性體育文化基地、科普教育場館建設和整合應用，將安全教育納入國民教育、職業(yè)教育、技能培訓、市民修身專題教育培訓內容，完善校園安全和重點行業(yè)安全教育體系。要完善社會參與機制，健全應急響應社會動員機制，拓寬社會組織及公眾參與防災減災工作的渠道。促進社區(qū)志愿者培訓管理空間落地，不斷完善社會化應急救援力量激勵選拔、應急調用、人才引進等機制。在全社會創(chuàng)造一種自救互救、互幫互助、寬容包容的風險社會治理文化，以強有力的社會韌性助推韌性安全城市高質量發(fā)展。
七是注重多元化、高效化，提升韌性安全城市建設的資金投入保障。韌性安全城市建設是一個涉及軟硬件體系建設的綜合系統(tǒng)工程，多元、充足、穩(wěn)定的資金來源成為韌性安全城市建設的核心和關鍵。為此，建議在充分利用國家有關項目資金支持的基礎上，鼓勵、引導市場主體等多元化的社會投資，尤其要高度重視保險在韌性安全城市建設中的獨特優(yōu)勢，實質性推進安全責任險、城市巨災險等方面的制度建設，全面提升社會災害治理的總效率，從而提升廣大人民群眾的安全感和幸福感。
來源：上觀新聞 2024-01-12
作者：陶希東，上海社會科學院社會學研究所研究員
