城市的產(chǎn)生與發(fā)展伴隨著人類文明產(chǎn)生和發(fā)展的全過程。政治邏輯、市場邏輯、社會邏輯此消彼長形塑了不同時期的城市治理模式。圍繞“讓生活更美好”這一城市目標，中國特色的城市治理模式探索一直沒有止步，并逐步確立了“依靠人民、為了人民”的價值取向。從全球城市發(fā)展的歷史維度考察城市治理的演進歷程，有助于我們深入理解超大城市治理現(xiàn)代化新路的理論內(nèi)涵和實踐要義，并樹立新時代城市治理“人民邏輯”的新敘事。

第一代城市治理官僚城市模式

工業(yè)革命以前，城市往往作為統(tǒng)治或交易的中心存在，并在中西方呈現(xiàn)出較大差異，但統(tǒng)治多于治理是其共同特征。在我國，古代的城市管理體制在很大程度上被“君王行政”的邏輯和需要支配，并一直貫穿于整個農(nóng)業(yè)時代。具體表現(xiàn)包括，禮制作為首要的價值原則，遵循政治優(yōu)先的基本邏輯，城市管理實施國家法與民間法并存，實行城市統(tǒng)領鄉(xiāng)村的“城鄉(xiāng)合一”方式等。在歐洲，從古希臘羅馬奴隸時代起，國家與城市融為一體的城邦政治孕育出了以“自治”為特征的獨特城市管理模式，中世紀的歐洲城市更是推進了“民主自治”在城市管理中的發(fā)展，如設有獨立的城市自治管理機構(gòu)，頒布城市管理自治法律法規(guī)，實施城市公民制度等，但無一例外都是為官僚和貴族服務?？傮w而言，這一時期的城市將政治邏輯放在首位，城市管理主要為統(tǒng)治官僚服務，既不注重城市的經(jīng)濟效應，也不重視城市的社會效應。

第二代城市治理分包城市模式

工業(yè)革命興起以后，隨著大機器生產(chǎn)逐步向城市集聚，新興資產(chǎn)階級以財富為后盾的話語權(quán)日趨重要，城市開始突破政治和統(tǒng)治的需要，逐步由官僚城市向生產(chǎn)城市轉(zhuǎn)變。尤其是在大機器生產(chǎn)在煤礦、鐵礦周邊集聚并形成或重塑城市的過程中，市場邏輯逐步取代了政府邏輯，城市人口急速膨脹、城市環(huán)境日益惡劣，舊有以統(tǒng)治為目標的城市管理模式逐步失效，城市公共衛(wèi)生和治安問題已經(jīng)到了威脅統(tǒng)治穩(wěn)定和企業(yè)生產(chǎn)的地步，更加專業(yè)的城市管理不得不被提上日程。此時，由于專業(yè)的城市管理市場機構(gòu)和社會組織尚未成立，傳統(tǒng)城市管理模式通常以政府為活動的唯一主體，在科學管理思維的指引下，權(quán)力控制、行政命令、制度約束成了主要手段，政府通常采取分包制的原則，將城市管理中的基礎設施管理、環(huán)衛(wèi)等工作分包到各個部門，由各部門進行再次分包。在城市管理方面，由于各個部門權(quán)限和職能有限，且部門與部門之間缺乏交流，政府部門、行業(yè)、企業(yè)間存在信息和業(yè)務割裂，城市工作呈現(xiàn)出了缺乏頂層統(tǒng)籌規(guī)劃的弊病。在城市服務方面，側(cè)重于行政命令和制度約束的執(zhí)行方式，使得城市可持續(xù)發(fā)展能力低、不能有效地提供公共產(chǎn)品和服務，城市管理成本高但效果差，社會資源未能被高效利用。難以形成整體協(xié)同效應，普通市民的權(quán)益難以得到保障是這一時期城市管理的主要特征。

第三代城市治理物業(yè)城市模式

在分包城市的模式下，城市管理各部分的割裂和專業(yè)壁壘導致城市管理經(jīng)常出現(xiàn)合成謬誤問題。特別是同一片區(qū)中，不同的公共產(chǎn)品管理主體不一、行動方式各異，由此導致城市管理“九龍治水”的問題產(chǎn)生。因此，將管理升級為治理，探索相對整體性的城市治理模式成為新的訴求，用社會邏輯取代政府和市場邏輯成了新趨勢。“物業(yè)城市”是將空間維度和整體治理的理論引入城市治理，通過進一步強化社會邏輯，以整體性物業(yè)管理為主要手段的城市治理模式。其把城市看作一個“大物業(yè)”，將物業(yè)管理的系統(tǒng)性思維和流程管理能力融入城市治理，從而為城市提供相對整體性的管理服務。在這一模式下，城市空間被劃分為不同的區(qū)域，每個區(qū)域都由專門的物業(yè)公司或機構(gòu)進行管理和維護，并通過市政委員會等機構(gòu)協(xié)調(diào)不同片區(qū)之間的發(fā)展和平衡。為了提升管理的專業(yè)性，城市還會在各個片區(qū)引入社會專業(yè)團隊，交由社會力量進行服務運營，并在此基礎之上建立起城市公共空間與公共資源、公共項目全流程“管理+服務+運營”的政府、市場、社會多元主體協(xié)同治理模式，以此滿足市民對于專業(yè)化管理和整體性服務的需求。物業(yè)城市通過將專業(yè)化和協(xié)同化整合起來，在構(gòu)建新型多元協(xié)同治理體系的過程中，打造“政企協(xié)同”的城市治理創(chuàng)新模式，以此實現(xiàn)城市的高效運行和管理。

第四代城市治理資管城市模式

城市作為人類的聚集地，當政府邏輯逐漸淡去之后，市場邏輯和社會邏輯又引申出新的問題。依照社會邏輯，城市應該更多地關注民生福利，將城市資源更多地用在社會分配之中，而不是像市場邏輯那樣，更多地將資源用在再生產(chǎn)或資本積累之中。但作為事物的兩極，單純的市場邏輯會導致公眾不滿，并進而影響城市的穩(wěn)定和長遠發(fā)展；單純的社會邏輯也會導致投資不足，使得城市缺乏競爭力，并有可能威脅城市的可持續(xù)發(fā)展。因此，新的資管城市模式越來越重視政府邏輯、市場邏輯和社會邏輯的平衡，并將城市經(jīng)營理念用到城市工作之中，通過推動物業(yè)城市與資管服務的深度融合，不但極大地拓展了物業(yè)城市的管理幅度和深度，同時還將城市管理咨詢、產(chǎn)業(yè)招商運營、城市資產(chǎn)運營等高附加值服務融入日常的運營管理中。通過經(jīng)營城市讓城市資產(chǎn)持續(xù)增值，核心功能持續(xù)強化，既為城市精細化治理賦能，也為城市可持續(xù)發(fā)展提供強大支持，成為資管城市的主要目標。近年來，國內(nèi)外不少城市確立了建設“景區(qū)城市”“公園城市”的目標，其核心思路即是用文旅、消費的理念規(guī)劃城市，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設緊密結(jié)合起來，以旅游業(yè)發(fā)展帶動相關產(chǎn)業(yè)繁榮，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，促進城市經(jīng)濟多元化發(fā)展與持續(xù)性增長。但在這一過程中，城市治理的主體往往“忽明忽暗”，使得城市工作目標產(chǎn)生偏差。

第五代城市治理人民城市模式

面對新科技革命的沖擊和世界格局的深刻變革，城市在未來發(fā)展中占據(jù)著越來越重要的位置。在中國式現(xiàn)代化道路的探索中，不論是政府邏輯、市場邏輯還是社會邏輯都無法適應新的競爭需要，需要以有為政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市各類資源，打造行動合力；以有效市場激發(fā)企業(yè)主體的能動性，提升城市活力；以有機社會團結(jié)城市各主體，增強城市韌性。努力走出一條中國特色超大城市治理現(xiàn)代化新路，需要超越政治邏輯、市場邏輯和社會邏輯，樹立“人民邏輯”新價值取向。以人民城市重要理念為代表的“人民邏輯”確立，不僅將城市治理的理論推向了新的高度，也為走出一條中國特色超大城市治理現(xiàn)代化新路指明了方向。要堅持黨的領導，發(fā)揮社會各主體的積極作用，尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設、管理。要堅持人民利益至上的根本價值取向，堅持民有所呼、我有所應，把群眾大大小小的事情辦好，堅持治理和服務的重心下移，把更多優(yōu)質(zhì)的資源、服務、管理放到社區(qū)，更好地為社區(qū)居民提供精準化、精細化的服務，切實把群眾大大小小的事情辦好，讓群眾享受更多發(fā)展改革成果。

來源：文匯報，1月28日      

作者：薛澤林，上海社會科學院政治與公共管理研究所副研究員