城市是生命有機(jī)體，遵循著孕育、產(chǎn)生、發(fā)展、衰落、更新等不同發(fā)展階段和生命演變歷程。特別是經(jīng)歷了長期城市化進(jìn)程、歷史非常悠久的城市，在發(fā)展過程中，舊區(qū)改造、城市更新是一項持續(xù)性重大任務(wù)。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，擁有最大規(guī)模、最宏偉的城市化發(fā)展體系，截至2023年底，我國城市化率高達(dá)66.16%，開始進(jìn)入存量更新、追求高質(zhì)量發(fā)展的城市化發(fā)展新階段。

黨的二十大報告提出，“加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”。2024年的第一個工作日，上海就舉行了全市城市更新推進(jìn)大會。隨后舉行的上海兩會進(jìn)一步釋放出明確信號：上海將以更大力度推進(jìn)城市更新，以城市更新推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。那么，在城市更新方面，有哪些他山之石可以借鑒呢？

一是以規(guī)劃為先導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)改善居民生活質(zhì)量的核心目標(biāo)。制定相對完善的舊區(qū)改造或城市更新規(guī)劃，是行動的第一步。發(fā)達(dá)國家城市舊區(qū)改造或城市更新規(guī)劃不僅強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的長期性，而且強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的體系化和完整性，在地方規(guī)劃中，除了有土地利用規(guī)劃、建筑規(guī)劃外，還有綠化規(guī)劃，旨在保持舊城區(qū)的生態(tài)與人居環(huán)境的平衡，提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量。例如，德國城市在市區(qū)保留足夠的綠地面積，在舊城改造中不但不能減少綠地，必要時還要開辟新的綠地。

二是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)舊區(qū)改造或城市更新工作。設(shè)有政府專管部門或城市開發(fā)公司，對需要進(jìn)行的改造工程做詳細(xì)的調(diào)查研究與規(guī)劃，這在不少國家或地區(qū)已成為普遍做法。比如，新加坡在1974年就成立了市區(qū)重建局，具體任務(wù)就是規(guī)劃、管理和實(shí)施新加坡中心區(qū)域的綜合重建或再開發(fā)。

三是制定和完善法律法規(guī)，依法推進(jìn)舊區(qū)改造或城市更新。比如，在英國的內(nèi)城復(fù)興過程中，制定了很多法律。最早可追溯到19世紀(jì)末英國《工人階級住宅法》（1890年），要求地方政府對不符合衛(wèi)生條件的舊住區(qū)的房屋進(jìn)行改造；另有1969年頒布的《地方政府補(bǔ)助社會需要法》和1978年的《內(nèi)城地區(qū)法》等。

四是注重居民參與，依法保障居民的合法權(quán)益。這是舊區(qū)改造和城市更新中需要考慮的一個核心議題。一般從規(guī)劃開始，就要保證公眾參與的權(quán)利，并在舊改的整個過程中，合法保障居民利益。同時，社會評估貫穿在舊改方案制定和實(shí)施過程之中，并進(jìn)行后效評估。例如，在德國法蘭克福的居民住宅改造中，每個準(zhǔn)備改造的街坊或地區(qū)都在當(dāng)?shù)叵鄳?yīng)地成立一個規(guī)劃改造咨詢辦公室，辦公室免費(fèi)提供規(guī)劃設(shè)計的圖紙、說明資料冊子，并設(shè)置桌椅，提供飲料、水果，創(chuàng)造一種平等、融洽的氣氛，供當(dāng)?shù)鼐用窕驕?zhǔn)備購買、租賃房屋的人們在這里溝通、交流，向政府反饋各種信息，進(jìn)而不斷地充實(shí)完善規(guī)劃。人們了解了自己未來家園的美好雛形，就會更加積極支持舊區(qū)改造。

五是制定嚴(yán)格的程序和標(biāo)準(zhǔn)，有序推動城市舊區(qū)改造或城市更新。不同國家或城市舊區(qū)改造中執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的制定，既有一些硬性的、國家層面的標(biāo)準(zhǔn)，又有改造地區(qū)居民或地方政府就某一改造項目而制定的特定標(biāo)準(zhǔn)。比如，在日本，除嚴(yán)格申報程序外，在決定項目計劃時，實(shí)施者必須按規(guī)定將其情況公示。在與所有利益方、權(quán)利方達(dá)成協(xié)議以后，才可以進(jìn)行拆除相關(guān)建筑、土地整治、住宅建設(shè)等工作。

六是注重歷史文化保護(hù)，提升更新區(qū)域的文化底蘊(yùn)和歷史感?？v觀全球發(fā)達(dá)國家或城市的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，無論宗教文化與歷史傳統(tǒng)有多大差異，都會把改造舊城與保護(hù)歷史文化古城風(fēng)貌結(jié)合起來，對重要文物、古跡及古建筑物加以重點(diǎn)保護(hù)。例如，在舊城改造的過程中，法國共有12600處古跡和21300座歷史建筑受到法律保護(hù)，其中大多數(shù)是城堡、莊園、宅第和教堂。

來源：上觀新聞，日期：2024-02-24

作者：陶希東，上海社會科學(xué)院社會學(xué)研究所研究員