林長制作為繼河長制和湖長制之后的第三大統(tǒng)籌機制，為山水林田湖草沙綜合和系統(tǒng)保護提供了重要治理工具。當前，林長制在江西、安徽、福建等林業(yè)資源豐富的省份落地實施展現(xiàn)出了突出的治理效能，但在大型城市的實踐中還鮮有經(jīng)驗可循。像上海這樣的超大城市在開展生態(tài)管理的具體實踐中仍面臨著如何以林長制有效整合和利用有限生態(tài)資源，克服資源統(tǒng)籌難題等多重挑戰(zhàn)。
本文將梳理上海在推行林長制中的現(xiàn)狀與困境，并為超大城市的生態(tài)文明建設提供參考提出相應對策。
生態(tài)資源：權屬分散導致管理低效，亟須強化制度性協(xié)同
上海的生態(tài)資源本就相對匱乏，且在管理上分散于十多個部門，導致資源權屬、規(guī)劃考量和監(jiān)管標準的參差不齊，給城市生態(tài)資源的整合帶來了巨大挑戰(zhàn)。
首要挑戰(zhàn)在于生態(tài)資源條線分屬界限模糊，使得規(guī)劃統(tǒng)籌難以實現(xiàn)。一方面，生態(tài)資源的不同歸屬導致其規(guī)劃協(xié)調(diào)難，而缺乏統(tǒng)籌抓手，綠地等生態(tài)資源在規(guī)劃實施中難以統(tǒng)籌。例如，某區(qū)在規(guī)劃建設公園時，會根據(jù)公園建設要求配備相應的綠地面積和整體規(guī)劃，但周邊居民區(qū)也有綠地建設要求，雖然兩者僅相隔一個柵欄，但由于分屬不同條線，協(xié)調(diào)起來十分困難。
另一方面，審批權分散導致生態(tài)資源規(guī)劃協(xié)調(diào)難。不同部門有各自的規(guī)劃指導原則，在審批上存在分歧，而這會導致生態(tài)資源統(tǒng)籌規(guī)劃在實際操作中處于“分立”狀態(tài)。比如，相近的地段原則上沒有必要設計兩個公廁，但在綠地規(guī)劃里公園需要配備廁所，而一定路段的街居也要配備廁所，要協(xié)調(diào)這兩個規(guī)劃就會涉及多個條線部門。諸如以上的統(tǒng)籌困難，使得城市空間治理關系趨于緊張，每個規(guī)劃和條線都在努力滿足自己領域的生態(tài)規(guī)劃“最低標準”，進而可能對市民更為迫切需要的公共娛樂空間、停車空間等產(chǎn)生“壓縮”。這也造成了看似每個部門都在“為民著想”，但卻造成“合成謬誤”，人民群眾的獲得感并不高。
相關數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，上海全市832座公園中，有646座24小時開放，占77.6%。其中，24小時開放的口袋公園265座、鄉(xiāng)村公園89座、城市公園292座。如何挖掘這些生態(tài)資源的潛力，成為當前亟須關注的重要議題。
近期，上海開始實施的“公園破墻行動”在一定程度上解決了問題，但相關的權責調(diào)整、經(jīng)費劃轉和管理創(chuàng)新還需要探索新經(jīng)驗，總結新模式。
權屬不明晰還會導致生態(tài)資源管理難以全覆蓋。盡管近年來，上海多個區(qū)已建立了生態(tài)資源的“一圖統(tǒng)覽”體系，但仍存在不少失管失養(yǎng)地塊，主要分布在企業(yè)部分代征地、道路周邊、河道周邊、小區(qū)邊、街鎮(zhèn)等地。針對這些地塊，目前林長制的統(tǒng)籌部門——林長辦在管理上尚缺少抓手。特別是涉及部分停業(yè)、歇業(yè)或施工的企業(yè)，在正常運營時能夠維護綠化資源的良好狀態(tài)，但一旦經(jīng)營不正常，之前建設的綠化就容易陷入失管狀態(tài)。此時，無論是相關條線還是地方政府都缺乏權責進行管理維護，因此許多地方會選擇安裝彩鋼板來“一隔了之”。
要解決這一問題，就需要將職責權屬制度化，明確各部門的權屬權限。做好林長制與各級法律法規(guī)的制度對接，從而使林長制的實施得到法制支持。對此，建議上?？蓛?yōu)先在浦東新區(qū)試點，允許其利用獨有的法規(guī)立法權這一重要抓手，圍繞浦東生態(tài)文明建設，推動林長制的功能職責、權限分配以及工作流程等盡快形成地方法規(guī)或地方標準，進而成為可復制、可推廣的經(jīng)驗。
除此之外，還需要將林長制與河湖長的職能，以及林長辦與其他部門的權責關系制度化。在生態(tài)資源管理過程中，河湖長和林長作為兩大統(tǒng)籌機制，既有合作又有交叉的權屬關系。加之林綠生態(tài)資源分屬于不同部門，這就對職責權屬的劃分提出了更高的要求。短期來看，上?？梢酝ㄟ^協(xié)調(diào)會、備忘錄等形式，實現(xiàn)各部門的權責劃分優(yōu)化。長期來看，還需要形成規(guī)范性的法律法規(guī)和制度文件，才能提升林長制的運作績效。
最后，還需要搭建起生態(tài)資源管理的組織框架。在各街鎮(zhèn)/區(qū)域林長負責制的基礎上，進一步建立專門的協(xié)商與議事平臺。同時，根據(jù)已有的組織標準化流程，通過制定生態(tài)資源建設“項目指引”的方式，明確各部門的職能邊界和主要工作，以調(diào)動其積極性，并充分發(fā)揮各部門的專業(yè)優(yōu)勢。
城市治理：高密度城市空間帶來挑戰(zhàn)，可通過信息化賦能破局
在上海當前的高密度社區(qū)空間治理中，普遍存在著通道狹窄、交通不暢、缺乏戶外活動空間等問題。如何在城市更新中充分考慮生態(tài)、生產(chǎn)、生活等相關綠色空間的融通利用與信息共享，如何發(fā)揮林長制對生態(tài)資源的統(tǒng)籌管理功能，提升協(xié)同效率，現(xiàn)已成為上海亟待解決的新課題。
為此，上?？稍谛畔⒒矫嫦鹿Ψ颍ㄟ^信息化賦能林長制，構建生態(tài)資源統(tǒng)籌管理的新機制。重點工作可集中在以下三點。
首先，建立全市統(tǒng)一的林長制數(shù)字化平臺。可以借鑒浦東新區(qū)生態(tài)資源“一張圖”和“一街鎮(zhèn)一圖”“一居村一圖”管理體系建設經(jīng)驗，擇機開展一次全市生態(tài)資源家底梳理，通過遙感監(jiān)測、解譯比對、數(shù)據(jù)分析、現(xiàn)場確認等多種方式，厘清每一塊林地、綠地、濕地的責任主體、面積、位置、大小、權屬、養(yǎng)護單位等信息，并且同步建立數(shù)字化生態(tài)檔案，形成統(tǒng)一的全市平臺。與此同時，依托已有數(shù)據(jù)資源，整合城運工單派送，搭建林長制工作平臺，提升工作和溝通效率。
其次，建立基于數(shù)字化平臺的生態(tài)資源統(tǒng)籌機制。依托一圖總攬數(shù)據(jù)，通過細化管理要素、明確統(tǒng)計口徑、科學分門別類的方法，形成全區(qū)林地、綠地和濕地資源的“一網(wǎng)絡”“一張圖”和“一套數(shù)”。同時，研究制定各行業(yè)、各街鎮(zhèn)的生態(tài)資源保有量基數(shù)和增長計劃，逐步推動各行業(yè)在涉林涉綠審批數(shù)據(jù)上實現(xiàn)共享互通。
與此同時，還要依托信息化平臺找到并準確把握生態(tài)資源的增量點。鼓勵各區(qū)和各街鎮(zhèn)利用數(shù)字化平臺對綠地等生態(tài)資源的分布情況進行統(tǒng)籌研究。按照15分鐘生活圈的標準，對生態(tài)資源洼地進行評估，在“圖上”找到增長點，在“點上”找到落腳點。
執(zhí)法監(jiān)管：管理的三重困境，需加強精細化管理
目前，上海各區(qū)在推行林長制時尚存在三重困境。首先，管理標準不統(tǒng)一導致基層執(zhí)行協(xié)調(diào)的困難。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地區(qū)管控要求的差異，不同區(qū)域的綠地管理標準存在明顯差異，甚至同一片區(qū)的不同小區(qū)也存在不同標準的情況，這提高了基層部門實現(xiàn)精確實施的難度。其次，管理信息不共享導致一線執(zhí)法難以精準執(zhí)行。難以確定自由裁量的范圍和限度，從而難以精準執(zhí)法。最后，管理主體的差異增加了監(jiān)管難度。不同區(qū)域制定的養(yǎng)護經(jīng)費標準各不相同，甚至相鄰地塊的養(yǎng)護單位也存在較大差異，給生態(tài)資源的協(xié)同監(jiān)管帶來了實際困難。
因此，當前需要更加精細化的管理，以提升執(zhí)法監(jiān)管效果，并樹立制度化運作權威，以實現(xiàn)管理過程的專業(yè)化、系統(tǒng)化、標準化和高效化，提升執(zhí)法監(jiān)管效果。
在考核指標體系方面，可利用林長制“一張圖”的信息管理平臺，進一步優(yōu)化生態(tài)資源的考核指標體系，提高考核指標的兼容性和包容度。特別是針對街鎮(zhèn)和基層條線反映較多的“移栽”“置換”等問題，鼓勵各區(qū)林長辦成立專門的評估專家?guī)欤⒔M建評估小組，對相關情況進行專業(yè)評估和認定，以提升生態(tài)資源管理的科學性，避免“圖斑管理”(依據(jù)規(guī)劃用地屬性，根據(jù)衛(wèi)星地圖照片用地現(xiàn)狀進行比對監(jiān)管的工作方式)現(xiàn)象的出現(xiàn)。
在運作機制方面，需進一步完善生態(tài)資源管理的運作機制，特別是強化以林長制信息平臺為基礎的巡林、督察、通報和考核等工作機制，推動各職能部門和屬地的確權改革。重點聚焦于管理不清、無人管理和機制不順等難題和短板，充分發(fā)揮林長制的平臺統(tǒng)籌優(yōu)勢。通過“疑議-協(xié)商-確權-落地”四步走的方式，明確生態(tài)資源管理的權屬和流程，并形成常態(tài)化的管理機制。
在激勵機制方面，應站在超大城市生態(tài)文明建設的高度，著手建立并完善林長制的激勵制度。推動林長制考核納入政府年度考核體系，并逐步提高其權重。同時，進一步完善對失責問題的追究，以及對高質(zhì)量完成任務或創(chuàng)新完成任務的表彰和宣傳。
在超大城市生態(tài)文明建設過程中，推行林長制既具挑戰(zhàn)又蘊藏機遇。上海作為典型代表城市，只有通過提升統(tǒng)籌力度和管理精細度，明確權責，強化協(xié)同，推進法治化，才能夠為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化大都市擘畫更加清晰的藍圖。
來源：澎湃新聞
作者：薛澤林，上海社會科學院政治與公共管理研究所副研究員；張園園，上海社會科學院政治與公共管理研究所助理研究員；李宗克，上海社會科學院智庫建設處副研究員
