近期，比亞迪在墨西哥建廠的計(jì)劃傳出，拜登政府和國會(huì)紛紛表示將限制中國汽車進(jìn)入美國市場。
美國前總統(tǒng)及本屆大選共和黨候選人唐納德·特朗普也在競選集會(huì)上迅速作出強(qiáng)勢(shì)回應(yīng)，若他成功勝選，將對(duì)所有在墨西哥生產(chǎn)的中國品牌汽車加征高達(dá)100%的關(guān)稅。同時(shí)，他也警告稱，如果自己未能在今年11月的大選中勝出，中國的新能源汽車將“血洗”美國市場，進(jìn)而對(duì)美國的汽車制造業(yè)構(gòu)成毀滅性打擊。
近年來，中國新能源汽車在國際市場上的份額不斷擴(kuò)大。這一趨勢(shì)引發(fā)美國政界的深切憂慮與不安，保護(hù)美國汽車工業(yè)的呼聲日益高漲。與此同時(shí)，墨西哥在美國政客的各種言論中被頻繁提及，并與維護(hù)美國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全等議題緊密相連。
美國在第三方市場打壓中國車企的動(dòng)機(jī)是什么？墨西哥緣何成為關(guān)注焦點(diǎn)？
1、“新邊疆”
今年2月底，比亞迪計(jì)劃在墨西哥建廠的消息傳出后，在美國國內(nèi)受到了較大關(guān)注。盡管比亞迪暫無進(jìn)入美國市場的計(jì)劃，但其產(chǎn)品通過《美墨加協(xié)定》（USMCA）進(jìn)入美國市場的潛力依然令美國本土汽車公司感到緊張。代表美國車企利益的“美國制造業(yè)聯(lián)盟”(Alliance for American Manufacturing)認(rèn)為，廉價(jià)的中國汽車會(huì)威脅到美國汽車產(chǎn)業(yè)的生存，并要求美國政府阻止從墨西哥進(jìn)口廉價(jià)的中國汽車和零部件。
產(chǎn)業(yè)界的擔(dān)憂引起了美國政界的重視，民主和共和兩黨都支持通過立法或其他措施來降低來自中國的所謂“風(fēng)險(xiǎn)”。
2月28日，來自密蘇里州的共和黨參議員約什·霍利(Josh Hawley)提出一項(xiàng)新法案——《保護(hù)美國汽車工人免受中國影響法案》(Protecting American Autoworkers from China Act)，要求在現(xiàn)有稅率的基礎(chǔ)上，再對(duì)所有從中國進(jìn)口的汽車加征100%的關(guān)稅。該關(guān)稅適用于所有在外國生產(chǎn)的中國汽車產(chǎn)品，這也意味著一旦該法案獲得通過，中國的汽車產(chǎn)品將無法通過包括墨西哥在內(nèi)的第三方市場進(jìn)入美國。數(shù)日后，三名來自密歇根州與俄亥俄州的民主黨參議員在寫給拜登政府的聯(lián)名信中也表達(dá)了類似觀點(diǎn)，要求對(duì)中國品牌汽車加征重稅。
此外，拜登還指示商務(wù)部調(diào)查中國智能電動(dòng)車對(duì)美國網(wǎng)絡(luò)安全的潛在威脅，并考慮制定相關(guān)法規(guī)。拜登政府的舉動(dòng)受到美國“汽車創(chuàng)新聯(lián)盟”(The Alliance for Automotive Innovation)等相關(guān)行業(yè)組織的支持。美國制造業(yè)聯(lián)盟主席斯科特·保羅(Scott Paul)表示，希望該調(diào)查能夠“迅速產(chǎn)生果斷的行動(dòng)”，并采取更多措施遏制中國汽車對(duì)美國經(jīng)濟(jì)安全的威脅。
目前，美國進(jìn)口的中國汽車很少，部分原因是美國對(duì)從中國進(jìn)口的汽車征收高額關(guān)稅，以及中國新能源汽車無法享受美國聯(lián)邦政府的稅收優(yōu)惠政策。不過，官員們擔(dān)心，關(guān)稅等手段不足以應(yīng)對(duì)中國汽車對(duì)美國市場的潛在沖擊，因此需要采取額外措施。
早在去年12月7日美國財(cái)政部長珍妮特·耶倫(Janet L. Yellen)訪問墨西哥期間，就推動(dòng)美國與墨西哥達(dá)成在外國投資安全審查領(lǐng)域開展深度合作的意向。美方表示將通過美國外國投資委員會(huì)(CFIUS)，與墨西哥進(jìn)行相關(guān)的信息和實(shí)踐分享，幫助墨西哥加強(qiáng)對(duì)外來投資的審查。耶倫在聲明中強(qiáng)調(diào)，美墨之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系已不僅局限于貿(mào)易領(lǐng)域，而是更廣泛地拓展至供應(yīng)鏈與國家安全層面。
盡管耶倫當(dāng)時(shí)在公開講話中表示，美墨的新合作協(xié)議并非針對(duì)中國，但明眼人皆知，其背后深意并非如此簡單。此舉實(shí)則是美國在對(duì)華戰(zhàn)略競爭的大背景下，為遏制中國車企出海、維護(hù)自身市場優(yōu)勢(shì)與所謂“供應(yīng)鏈安全”而精心策劃的一步棋。
美國政府的這一系列舉措表明，在新能源汽車領(lǐng)域，中美之間的競爭已經(jīng)上升到了一個(gè)新的層面。這不僅僅是一場經(jīng)濟(jì)利益的爭奪，更是一場關(guān)乎國家安全與地緣政治的較量。而墨西哥則成為了這場較量的“新邊疆”（The New Frontier）。
2、為什么是墨西哥？
墨西哥的汽車制造業(yè)歷史悠久，自百年前別克在此建立首座汽車工廠起，墨西哥逐步構(gòu)建起了完善的汽車制造生態(tài)，匯聚了大眾、寶馬、福特、豐田等眾多國際知名汽車制造商。同時(shí)，墨西哥的汽車零部件產(chǎn)業(yè)也頗具規(guī)模，為整車生產(chǎn)提供了有力支撐。作為全球第七大汽車生產(chǎn)國，墨西哥年產(chǎn)約300萬輛汽車，其中85%出口至全球，特別是美國市場。
對(duì)于美國來說，墨西哥是其最為重要的經(jīng)貿(mào)合作伙伴之一。墨西哥向美國供應(yīng)汽車零部件、玻璃及鋼鐵等關(guān)鍵產(chǎn)品，是美國汽車產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)美國官方數(shù)據(jù)，在2023年美國對(duì)外貿(mào)易整體下降的背景下，美墨貿(mào)易卻逆勢(shì)增長2.5%，雙邊貿(mào)易額接近8000億美元，使墨西哥超過加拿大躍居當(dāng)年美國最大貿(mào)易伙伴之列。汽車及汽車零部件貿(mào)易是美墨雙邊貿(mào)易增長的重要推動(dòng)力，占該年雙邊貿(mào)易的12.5%。其中，乘用車和汽車零部件是墨西哥向美國出口的前兩大品類商品，對(duì)美出口額分別達(dá)到447億美元和349億美元；汽車零部件和乘用車則分別是美國對(duì)墨西哥出口的第二和第三大品類（第一大品類是汽油），對(duì)墨出口額分別達(dá)到201億美元和2.3億美元。
此外，美國資本在墨西哥多個(gè)重要制造業(yè)領(lǐng)域均占有顯著份額，使墨西哥成為美國重要的投資目的地?！睹滥訁f(xié)定》下的貿(mào)易互惠條款，更是進(jìn)一步加深了兩國經(jīng)濟(jì)的融合程度。還是以汽車制造業(yè)為例，墨西哥生產(chǎn)的汽車若滿足區(qū)域價(jià)值含量標(biāo)準(zhǔn)，便可享受進(jìn)入美國市場的零關(guān)稅待遇。這無疑為墨西哥汽車制造業(yè)帶來了巨大競爭優(yōu)勢(shì)，也使墨西哥成為美國汽車生產(chǎn)基地。
近年來，中國新能源汽車大規(guī)模出海，足跡遍布世界各地。憑借其得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)和關(guān)稅減免待遇，墨西哥也吸引了眾多中國車企的投資。奇瑞、江淮、長安等紛紛前往墨西哥建廠。根據(jù)墨西哥汽車工業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2022年，中國超越美國成為墨西哥最大的進(jìn)口汽車來源國。2023年3月，在特斯拉宣布將在墨西哥設(shè)立超級(jí)工廠的消息后不久，包括寧波華翔、拓普集團(tuán)、旭升集團(tuán)、均勝電子等在內(nèi)的特斯拉零部件中國供應(yīng)商也紛紛響應(yīng)號(hào)召，表示將前往墨西哥投資。
中國車企在北美日益增長的存在感使一些美國政客感受到了威脅。去年6月，美國眾議院“中國問題特別委員會(huì)”就曾公開渲染中國汽車產(chǎn)品對(duì)美國汽車行業(yè)的威脅，聲稱來自中國企業(yè)的競爭將導(dǎo)致美國企業(yè)的技術(shù)泄露、對(duì)外依賴程度過高等問題。今年2月比亞迪宣布其墨西哥工廠計(jì)劃后，國會(huì)兩黨議員們便蠢蠢欲動(dòng)，試圖提高關(guān)稅壁壘。
可以看出，特朗普在競選活動(dòng)中的言論并非僅僅是他個(gè)人的政治表演，而是反映了美國政界對(duì)于中國新能源汽車不斷增長的全球市場份額與影響力的擔(dān)憂情緒。鑒于墨西哥市場對(duì)美國汽車產(chǎn)業(yè)來說具有舉足輕重的意義，限制和阻止中國汽車企業(yè)的進(jìn)入被美國不少政客視為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的重要一環(huán)。
3、“長臂審查”
當(dāng)前，中國新能源車企正積極拓展海外市場，并以較快速度擴(kuò)大全球汽車市場份額。2023年第四季度，比亞迪超過特斯拉成為全球新能源汽車銷量冠軍。同時(shí)，中國車企在墨西哥等擁有良好汽車制造基礎(chǔ)和優(yōu)惠政策的地方進(jìn)行離岸投資，以降低成本，快速融入當(dāng)?shù)厥袌?，并提升全球競爭力?/span>
車企的國際化戰(zhàn)略初顯成效之時(shí)，美國國內(nèi)汽車產(chǎn)業(yè)保護(hù)主義情緒也逐漸抬頭。特斯拉CEO馬斯克坦言，中國車企展現(xiàn)出強(qiáng)大的競爭力，如果沒有貿(mào)易壁壘的限制，其市場擴(kuò)張將難以遏制。同時(shí)，美國政客批評(píng)中國新能源汽車依賴政府補(bǔ)貼，以低價(jià)策略沖擊美國汽車行業(yè)。
目前，美國直接進(jìn)口中國電動(dòng)汽車的“301”關(guān)稅從25%增加至100%，總關(guān)稅將達(dá)到102.5%。但由于美國與墨西哥之間的互惠貿(mào)易協(xié)定，在墨西哥生產(chǎn)的中國汽車進(jìn)入美國市場時(shí)卻能享受零關(guān)稅待遇。這一現(xiàn)狀被美國政客視為其關(guān)稅壁壘上的重大漏洞。已有多名國會(huì)議員提出加征高額關(guān)稅的議案。
同時(shí)，美國的《通脹削減法案》也為中國車企設(shè)置了難題。該法案要求享受稅收優(yōu)惠的電動(dòng)汽車必須在北美組裝，且零部件、電池及關(guān)鍵原材料也需符合產(chǎn)地規(guī)定。此政策明顯保護(hù)美國本土產(chǎn)業(yè)，同時(shí)提高了中國車企的市場準(zhǔn)入門檻。若中國汽車不在北美生產(chǎn)，將難以滿足法案要求，無法享受稅收優(yōu)惠，市場競爭力下降。
顯然，美國政府希望進(jìn)一步提高貿(mào)易壁壘，阻礙中國新能源車企通過墨西哥進(jìn)入美國市場，保護(hù)其國內(nèi)汽車產(chǎn)業(yè)的利益。
拜登政府推行“友岸外包”政策，加強(qiáng)與盟友經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)合作，旨在減少對(duì)所謂“高風(fēng)險(xiǎn)國家”的依賴，降低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。該政策鼓勵(lì)企業(yè)將供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)移至“友好”國家，確保供應(yīng)鏈穩(wěn)定，并維護(hù)國家安全。同時(shí)，也是出于地緣政治的戰(zhàn)略考量，孤立具有潛在威脅的國家。
美國財(cái)政部長耶倫此前就曾強(qiáng)調(diào)，美墨雙方的合作已經(jīng)超越經(jīng)貿(mào)層面，并延伸至維護(hù)供應(yīng)鏈韌性與國家安全的戰(zhàn)略高度。在美國推行“友岸外包”政策的大背景下，墨西哥以其獨(dú)特的地理與產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，成為了美國至關(guān)重要的戰(zhàn)略支撐點(diǎn)。特別是隨著《美墨加協(xié)定》以及《通脹削減法案》的相繼實(shí)施，墨西哥在美國汽車、清潔能源等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中扮演越來越重要的角色。
但在美國政府看來，中國企業(yè)在墨西哥的投資和生產(chǎn)活動(dòng)打亂了美國的戰(zhàn)略布局。具體而言，一方面，像比亞迪、上汽名爵以及奇瑞等汽車制造商的進(jìn)駐，將對(duì)美國汽車市場造成不小的沖擊；另一方面，中國的汽車零部件及電池供應(yīng)商也正積極與北美車企展開國際合作，如寧德時(shí)代與福特汽車簽訂了合作協(xié)議，為福特的電動(dòng)汽車提供電池技術(shù)支持。美國的一些政客擔(dān)憂，這些中國企業(yè)的涌入將加深美國市場和企業(yè)對(duì)中國的依賴，進(jìn)而可能對(duì)美國經(jīng)濟(jì)和供應(yīng)鏈安全構(gòu)成潛在威脅。
美國原本計(jì)劃通過加強(qiáng)與墨西哥的經(jīng)貿(mào)合作來減少對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)依賴，并試圖將中國從自身供應(yīng)鏈中剔除。然而，中國的汽車制造商及其相關(guān)的零部件和電池供應(yīng)商通過投資方式重新滲透到了美國的供應(yīng)鏈體系中。中國企業(yè)并未如美國所預(yù)想的那般被邊緣化，相反，其在全球范圍內(nèi)正發(fā)揮著日益顯著的影響力，這一現(xiàn)實(shí)讓美國感到難以接受。為此，美國正尋求與墨西哥在外資安全審查方面的合作，幫助墨西哥建立類似美國外資安全審查委員會(huì)的機(jī)構(gòu)，敦促墨西哥加大對(duì)中國投資企業(yè)的審查力度，通過為中國企業(yè)在墨西哥的投資設(shè)置障礙，阻礙中國進(jìn)一步融入美國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈。
美國的外資安全審查制度原本旨在評(píng)估與調(diào)查進(jìn)入美國市場的投資并購交易，以保護(hù)國家安全。但特朗普政府加強(qiáng)了這一制度的“戰(zhàn)略性”，使其成為對(duì)華競爭工具。拜登政府延續(xù)了這一趨勢(shì)，并試圖將其推廣至第三國，加強(qiáng)同盟友在外資安全審查方面的配合。未來，前往墨西哥的中國車企可能將面臨美國政府對(duì)跨國投資的“長臂審查”。
4、墨西哥將如何反應(yīng)？
對(duì)于墨西哥而言，美國不僅是緊密鄰國，更是重要的經(jīng)濟(jì)和政治盟友，在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、政治外交等多個(gè)領(lǐng)域都占據(jù)著至關(guān)重要的地位。因此，墨西哥在處理與美國的關(guān)系時(shí)，始終保持著高度謹(jǐn)慎。
但近年來，墨西哥和美國的外交政策和安全優(yōu)先事項(xiàng)并不總是一致的，原因在于：首先，墨西哥在經(jīng)濟(jì)與安全層面對(duì)美國確實(shí)存在高度依賴，但兩國間的矛盾亦不容忽視，移民問題便是其中之一。墨西哥作為美國重要的移民來源國，其政府視海外移民為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源。然而，美國政策的搖擺不定使得美墨關(guān)系時(shí)常起伏。此外，毒品問題也是兩國長期存在的分歧點(diǎn)。盡管近期美墨達(dá)成的協(xié)議包含打擊違禁藥物流動(dòng)的措施，但成效如何仍是未知數(shù)。特朗普曾在2019年對(duì)墨西哥進(jìn)行警告，稱若不能按美國要求對(duì)非法移民與毒品走私進(jìn)行控制，美國將對(duì)墨西哥關(guān)閉邊境并實(shí)施貿(mào)易制裁。邊境、移民和毒品問題均表明，美墨關(guān)系遠(yuǎn)非一片和諧。
再者，從歷史視角來看，墨西哥與美國的關(guān)系一直充滿復(fù)雜性。在迪亞斯政府時(shí)期（1876-1911年），墨西哥實(shí)行“大國平衡政策”，利用外資和技術(shù)促進(jìn)國內(nèi)發(fā)展，同時(shí)與歐洲國家友好，平衡美國影響，保護(hù)國家利益和主權(quán)；冷戰(zhàn)期間，墨美關(guān)系復(fù)雜，雖有合作，但美國干涉內(nèi)政引發(fā)墨西哥反感。美國早期援助促進(jìn)了墨西哥經(jīng)濟(jì)，但后來的貿(mào)易限制又阻礙了其增長。墨西哥在冷戰(zhàn)中既合作又維護(hù)獨(dú)立；20世紀(jì)90年代，《北美自由貿(mào)易協(xié)定》加強(qiáng)了墨美經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，帶來貿(mào)易和投資機(jī)會(huì)。但“9·11”后的反恐分歧使雙方關(guān)系出現(xiàn)裂痕。
此外，墨西哥對(duì)在烏克蘭和中東等地持續(xù)發(fā)生的全球沖突采取了和美國不同的立場。如果這種外交政策分歧持續(xù)下去，可能會(huì)對(duì)墨西哥的外國直接投資審查制度背后來自美國的指導(dǎo)構(gòu)成挑戰(zhàn)，特別是在受限制的司法管轄區(qū)和敏感的重點(diǎn)行業(yè)方面。
與此同時(shí)，中國的投資對(duì)墨西哥的發(fā)展也起到了不可或缺的推動(dòng)作用。中國的資本注入為墨西哥的經(jīng)濟(jì)增長注入了新的活力，對(duì)其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)提供了有力支持。
總的來說，墨西哥與美國之間的關(guān)系在歷史上始終充滿了合作與矛盾。盡管墨西哥在經(jīng)濟(jì)和安全層面對(duì)美國存在依賴，但其外交政策始終在努力尋求平衡和戰(zhàn)略自主。在當(dāng)前中美戰(zhàn)略競爭的背景下，墨西哥更可能選擇在中美之間維持平衡，而非完全倒向任何一方。其外交政策既要考慮美國的影響，又要堅(jiān)持長期以來追求的戰(zhàn)略自主傳統(tǒng)。墨西哥將在復(fù)雜的地緣政治環(huán)境中尋求自己的最大利益。
來源：瞭望智庫，2024-05-28
作者：吳其勝，上海社會(huì)科學(xué)院國際問題研究所副研究員；李點(diǎn)鏨，上海社會(huì)科學(xué)院國際問題研究所研究生
