自2013年啟動(dòng)中國(guó)（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)以來，全國(guó)陸續(xù)成立的22個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（港），先后頒布了地方自貿(mào)區(qū)條例，作為各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推動(dòng)以“先行先試”為基礎(chǔ)的漸進(jìn)式開放的“基本法”。當(dāng)前，大力實(shí)施自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略，迫切需要研究自貿(mào)區(qū)金融立法問題，不僅為擴(kuò)大高水平金融開放提供法治保障，有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，而且也有助于構(gòu)建內(nèi)外規(guī)制相銜接的制度型開放體系，持續(xù)提升中國(guó)參與國(guó)際金融治理的話語權(quán)，助力金融強(qiáng)國(guó)建設(shè)。
自貿(mào)區(qū)金融立法面臨以下主要問題：
一是自貿(mào)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單與國(guó)際法意義上通行的負(fù)面清單做法形式上不一致。目前針對(duì)金融服務(wù)的限制措施被一并列入跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，未按服務(wù)貿(mào)易四種模式單獨(dú)規(guī)范，而在以CPTPP為代表的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中，金融服務(wù)基本單獨(dú)成章進(jìn)行規(guī)定，成員方對(duì)四種模式的金融服務(wù)開放承諾也在獨(dú)立的金融服務(wù)開放清單中列出。
二是金融服務(wù)業(yè)重要數(shù)據(jù)目錄尚未公開，金融機(jī)構(gòu)難以開展數(shù)據(jù)分類分級(jí)工作，難以識(shí)別重要數(shù)據(jù)進(jìn)而開展數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估申報(bào)。數(shù)據(jù)安全相關(guān)管理細(xì)則尚待明確，重要數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、個(gè)人信息保護(hù)影響評(píng)估等要求的具體合規(guī)路徑亟須細(xì)化。盡管政府頒布了《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》《規(guī)范和促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)定（征求意見稿）》等法律法規(guī)，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)在重要數(shù)據(jù)界定、數(shù)據(jù)分級(jí)分類監(jiān)管、數(shù)據(jù)出境負(fù)面清單編制等新問題上，仍缺乏明確的解決方案，數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則難以與國(guó)際接軌。
三是自貿(mào)區(qū)金融立法規(guī)制明顯滯后于金融創(chuàng)新實(shí)踐，在監(jiān)管范圍、對(duì)象和方式上尚無定論，規(guī)范性、透明性明顯不足。例如，金融機(jī)構(gòu)在自貿(mào)區(qū)嘗試開展區(qū)塊鏈在金融領(lǐng)域的場(chǎng)景應(yīng)用業(yè)務(wù)，但相關(guān)法律對(duì)于智能合約的法律效力、數(shù)字資產(chǎn)的所有權(quán)等問題尚未明確，導(dǎo)致產(chǎn)品開發(fā)時(shí)難以評(píng)估潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)。再如，在跨境人民幣資金池業(yè)務(wù)方面，關(guān)于資金池的設(shè)立條件、運(yùn)作規(guī)則、稅收政策等法律條款規(guī)定不夠具體，使得金融機(jī)構(gòu)在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)控制上面臨不確定性。
四是缺乏對(duì)標(biāo)國(guó)際規(guī)則的金融爭(zhēng)端仲裁和調(diào)解機(jī)制，涉外商事審判改革也待進(jìn)一步完善。自貿(mào)區(qū)在國(guó)際金融條約的適用、多元爭(zhēng)議解決機(jī)制及保障涉外商事判決的可執(zhí)行性方面需要加強(qiáng)與國(guó)際通行規(guī)則的銜接。地方政府監(jiān)管部門信息割裂，存在分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管職能不明確或交叉重疊。服務(wù)業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作不統(tǒng)一，不利于協(xié)同構(gòu)建與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的制度型開放體系。為此建議：
第一，以國(guó)際通行做法為基準(zhǔn)，研究制定高水平金融服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單。建議將國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的例外條例，如“一般例外條款”“安全例外條款”“保障條款”“金融審慎條款”等納入負(fù)面清單，并明確具體適用的部門范圍及相應(yīng)義務(wù)，以提高負(fù)面清單管理的規(guī)范性和透明度，更好適應(yīng)加入CPTPP談判的需要。鑒于當(dāng)前各地在金融服務(wù)業(yè)發(fā)展水平、地方政府監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)等方面差距較大，我國(guó)應(yīng)考慮在擴(kuò)大部分地區(qū)服務(wù)貿(mào)易開放時(shí)采取例外條款或以附件方式給予特殊保護(hù)措施。
第二，研究制定數(shù)據(jù)分類分級(jí)和管理目錄，探索建立跨境流動(dòng)金融數(shù)據(jù)正面清單。制定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)分類分級(jí)管理辦法，根據(jù)數(shù)據(jù)出境風(fēng)險(xiǎn)高低，探索建立數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)機(jī)制，并按照細(xì)分行業(yè)分類實(shí)施分級(jí)管理。加快探索金融數(shù)據(jù)出境規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，定期發(fā)布金融數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)正面清單場(chǎng)景案例。建立數(shù)據(jù)分類分級(jí)安全保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、日常監(jiān)控等管理制度，健全數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管體系。
第三，建立與國(guó)際接軌的自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管體系，實(shí)行防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)機(jī)制。對(duì)標(biāo)CPTPP等高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，研究制定跨境資金流動(dòng)管理?xiàng)l例。在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)有別于目前存在的外匯和跨境人民幣管理制度，便于探索更加靈活的金融開放制度、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模式和外匯管理制度。建設(shè)基于“電子圍網(wǎng)”的跨境金融服務(wù)賬戶體系，提高外匯真實(shí)性審核的容忍度，健全本外幣合一的跨境金融監(jiān)管制度。強(qiáng)化監(jiān)管科技應(yīng)用與數(shù)據(jù)管轄能力，增強(qiáng)自貿(mào)區(qū)改革開放的系統(tǒng)集成與監(jiān)管政策的協(xié)同性。建立具備完善的服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的綜合服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管機(jī)構(gòu)，避免分業(yè)監(jiān)管模式造成的管理交叉與資源浪費(fèi)。
第四，持續(xù)營(yíng)造自由寬松、公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境，打造自貿(mào)區(qū)法治新高地。通過制度創(chuàng)新和立法嘗試，增強(qiáng)自貿(mào)區(qū)內(nèi)公共法律服務(wù)與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的銜接，完善法律制度供給，進(jìn)一步提升營(yíng)商環(huán)境吸引力和法治競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)跨境人民幣資金池、跨境貿(mào)易融資等創(chuàng)新業(yè)務(wù)，應(yīng)明確其法律地位和設(shè)立條件，明確業(yè)務(wù)規(guī)則及稅收優(yōu)惠政策，為金融機(jī)構(gòu)開展相關(guān)跨境業(yè)務(wù)提供明確的法律指引。在進(jìn)行相關(guān)立法修法時(shí)，應(yīng)考慮引入CPTPP所要求的允許利害關(guān)系方參與、審查立法草案的預(yù)先立法協(xié)商機(jī)制，并在立法和決策程序上增強(qiáng)透明度。
來源：政協(xié)聯(lián)線，2024-06-18
作者：孫立行，上海市政協(xié)委員，上海社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)研究所研究員，致公黨上海市委參政議政委員會(huì)主任；馬晨光，浦東新區(qū)人大代表，上海市協(xié)力律師事務(wù)所管理合伙人，致公黨上海市委法治建設(shè)委員會(huì)副主任
