城市更新是城鎮(zhèn)化中后期階段發(fā)展的重要動能，也是提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉措。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2024年7月，全國已實施城市更新項目超過6.6萬個，累計完成投資2.6萬億元，有力促進(jìn)了城市高質(zhì)量發(fā)展。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出建立可持續(xù)的城市更新模式，深化城市安全韌性提升行動，為未來健康推進(jìn)城市更新行動提供了指引。
城市更新作為城市有機(jī)體的“新陳代謝”，即使在高度發(fā)達(dá)的紐約、倫敦、東京等國際大都市，也無時無刻不在進(jìn)行。梳理國際大都市城市更新理念和實踐經(jīng)驗，對中國形成可持續(xù)的城市更新模式具有重要借鑒意義。
國際大都市城市更新的三次迭代
自20世紀(jì)30年代英國最早開始真正意義上的城市更新算起，國際社會城市更新實踐早期階段以解決城市發(fā)展中出現(xiàn)的問題為主，經(jīng)過多次迭代，當(dāng)前已發(fā)展到3.0階段。
城市更新1.0階段（20世紀(jì)30年代-20世紀(jì)80年代）。這一階段的城市更新主要解決城市設(shè)施設(shè)備老化等問題，以大拆大建、大開大合為特征。如20世紀(jì)30年代倫敦清除“貧民窟”計劃、20世紀(jì)50年代紐約針對有色人種聚集區(qū)的改造等。
城市更新2.0階段（20世紀(jì)80年代-21世紀(jì)初）。這一階段的城市更新以城市功能的局部優(yōu)化調(diào)整為目標(biāo)。如日本經(jīng)濟(jì)泡沫之后東京丸之內(nèi)地區(qū)再開發(fā)，兼顧了歷史文化和現(xiàn)代時尚，對商業(yè)綜合設(shè)施進(jìn)行了更新改造，成為這一階段城市更新的典型代表。
城市更新3.0階段（21世紀(jì)初至今）。這一階段的城市更新更多以建設(shè)開放共享的公共空間、塑造混合宜居的城市街區(qū)，以及發(fā)展綠色創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容等為目標(biāo)。如2020年紐約布魯克林區(qū)公布“公共領(lǐng)域人本城市更新計劃”，制定了公共交通升級、生物多樣性增加、共享街道建設(shè)、特色地標(biāo)場所營造等多個領(lǐng)域的城市更新內(nèi)容。
國際大都市城市更新有哪些重要理念
當(dāng)前國際大都市城市更新更加強(qiáng)調(diào)城市運營維度的自我完善，講求全面、連貫、整體的可持續(xù)發(fā)展。梳理國際大都市城市更新實踐，可以總結(jié)城市更新理念的幾組關(guān)鍵詞。
“動態(tài)、長期”。城市的發(fā)展是無休止的，因此城市更新也是永續(xù)存在的。如1999年東京丸之內(nèi)地區(qū)啟動更新計劃持續(xù)至今，已有20余年歷史。最初丸之內(nèi)地區(qū)更新以硬件設(shè)施改造為主，2014年開啟的第二階段改造內(nèi)容包括產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造、街區(qū)振興、區(qū)域共生和再現(xiàn)水都等。2020年以來，丸之內(nèi)地區(qū)的城市更新則主要聚焦環(huán)境保護(hù)和新興產(chǎn)業(yè)引進(jìn)領(lǐng)域。時至今日，丸之內(nèi)地區(qū)的城市更新依舊持續(xù)，主要包括地下商業(yè)廣場、公共空間精細(xì)開發(fā)和文藝民俗活動舉辦三大板塊。
“系統(tǒng)、開放”。城市作為有機(jī)體，以城市更新推動城市功能板塊有序分工協(xié)作與對外能量交換是其正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。如2020年美國紐約州布魯克林區(qū)公布“公共領(lǐng)域人本城市更新計劃”，旨在將布魯克林從“圍繞汽車使用而創(chuàng)建的商務(wù)區(qū)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀藶楸镜墓部臻g”，更新的內(nèi)容系統(tǒng)而全面，包括以滿足多元出行需求為目標(biāo)的公共交通升級改造、以滿足生態(tài)健康需求為目標(biāo)的生物多樣性改造、以滿足舒適步行需求為目標(biāo)的共享街道改造，以及以滿足愉悅交往需求為目標(biāo)的特色地標(biāo)場所營造。通過以上更新內(nèi)容，對內(nèi)實現(xiàn)功能協(xié)同，對外加強(qiáng)聯(lián)系互動。
“融合、自洽”。通過城市更新疏通阻礙城市功能提升的痛點、堵點，促進(jìn)城市機(jī)理融合，實現(xiàn)城市功能自洽。如倫敦國王十字區(qū)通過以人為核心的TOD開發(fā)模式，推動站點與居住、商業(yè)、辦公等各類空間的互通可達(dá)，使街區(qū)無縫對接、疏解、吸引來自站點的龐大客流，并細(xì)化地塊分工，促進(jìn)商務(wù)、辦公、藝術(shù)、旅游、居住、教育、休閑、時尚、科技等功能自洽。最終使國王十字區(qū)從“貨的樞紐”轉(zhuǎn)型為“人的樞紐”，從城市邊緣的“遺忘角落”轉(zhuǎn)變?yōu)闃O致多元的“微縮倫敦”。
“公平、韌性”。通過城市更新彌補(bǔ)或完善城市發(fā)展不均衡的問題，保護(hù)包括兒童、老人、少數(shù)民族、殘障人士等弱勢群體權(quán)益，體現(xiàn)公平和正義。同時，伴隨全球氣候變化和公共衛(wèi)生事件影響，韌性城市建設(shè)成為一項世界性議題，也被納入城市更新的范疇。如2023年芝加哥發(fā)布的“我們將成為芝加哥”被稱為“反思性”總規(guī)，提出通過城市更新提供公平住房、改善公共空間等保護(hù)弱勢群體權(quán)益，同時增設(shè)社區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生緊急情況的必要設(shè)施、在工業(yè)區(qū)周圍增建開放空間等提高城市韌性。
對推進(jìn)中國可持續(xù)城市更新的啟示
中國城市更新經(jīng)過幾十年的實踐探索，內(nèi)涵更為豐富、過程更加善治。2022-2023年，中央層面的城市更新相關(guān)政策文件數(shù)量為近幾年最高，地方層面的相關(guān)政策更是層出不窮。2024年7月31日，國務(wù)院印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，對實施城市更新和安全韌性提升行動作出了系列部署。為推進(jìn)中國城市更新健康可持續(xù)，借鑒國際大都市城市更新前沿趨勢和重要理念，可形成如下啟示：
第一，緊扣“人本價值”，構(gòu)建城市更新的綜合目標(biāo)體系。當(dāng)前國際大都市的城市更新實踐大都以人本價值為導(dǎo)向，即基于個人、群體或社會的綜合需求而進(jìn)行城市更新，如改善城市人居環(huán)境、保護(hù)傳承歷史風(fēng)貌、建設(shè)安全韌性城市、提升城市治理能級等。統(tǒng)觀中國城市更新實踐，大部分地區(qū)仍處于城市更新的轉(zhuǎn)型期，部分城市更新實踐仍然用商業(yè)價值或土地價值為主來衡量城市更新的效益，過多追求經(jīng)濟(jì)性而忽略了社會性。借鑒國際大都市城市更新理念，中國城市更新應(yīng)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化并重的綜合目標(biāo)設(shè)立，同時增加城市更新的公眾參與度以及時回應(yīng)社會需求，并鼓勵推廣自下而上的城市更新模式。
第二，辨析“主要矛盾”，打通特定領(lǐng)域城市更新的痛點。國際大都市城市更新實踐證明，不同領(lǐng)域的城市更新需要解決的主要矛盾存在差異。如倫敦西區(qū)歷史城區(qū)保護(hù)更新過程中植入現(xiàn)代功能，以應(yīng)對“歷史城區(qū)活力不足”的問題；西雅圖的聯(lián)合湖南區(qū)（South Lake Union District-Seattle）通過引進(jìn)大型創(chuàng)新機(jī)構(gòu)驅(qū)動地塊創(chuàng)新能力，以推動工業(yè)倉儲區(qū)等低效區(qū)域轉(zhuǎn)型；東京推出Park-PFI制度，創(chuàng)新城市公園建管模式，以應(yīng)對城市公園可持續(xù)運營困境。
當(dāng)前中國城市更新的領(lǐng)域較多、范圍較廣，應(yīng)區(qū)分不同城市更新類別，分類施策，如歷史城區(qū)保護(hù)更新需要平衡保護(hù)和利用的關(guān)系、低效片區(qū)更新重點做好騰退和引進(jìn)的銜接、老舊城區(qū)更新改造面臨原有社會生態(tài)平衡的打破與重建、公共空間項目則需要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的融合。
第三，強(qiáng)調(diào)“空間運營”，實現(xiàn)建成環(huán)境的精細(xì)化再利用。城市空間是稀缺資源，可通過城市更新實現(xiàn)城市空間的多功能混合，構(gòu)筑發(fā)展合力。如巴塞羅那“針灸療法”借助方格路網(wǎng)特性，將單個街區(qū)打造成為功能高度混合的基礎(chǔ)創(chuàng)新單元；紐約布魯克林區(qū)“公共領(lǐng)域人本城市更新計劃”和東京丸之內(nèi)地區(qū)對公共空間進(jìn)行軟硬件結(jié)合的精細(xì)改造；東京以“公園+住宿、公園+藝術(shù)、公園+社區(qū)服務(wù)”等運營理念豐富了城市公園的服務(wù)功能。
借鑒國際經(jīng)驗，中國城市更新應(yīng)賦予空間類項目以更多生命力，除了科學(xué)調(diào)整空間規(guī)劃完善地塊功能組合、靈活使用容積率優(yōu)化城市空間形態(tài)外，在運營層面需要持續(xù)創(chuàng)新，營造“一體多用、分時復(fù)用”的使用場景，提高空間績效。
第四，完善“制度體系”，探索可持續(xù)城市更新長效機(jī)制。如倫敦在城市更新實踐中構(gòu)建了伙伴合作機(jī)制，并推動形成了全民參與的社區(qū)主導(dǎo)式更新模式；新加坡城市更新過程中建立了包含規(guī)劃、行政、政策和法規(guī)在內(nèi)的城市更新制度體系，并依托產(chǎn)權(quán)制度等手段避免了市場自發(fā)的無序開發(fā)現(xiàn)象。為推進(jìn)中國城市更新制度體系進(jìn)一步完善，可在社區(qū)或街道空間尺度上，借鑒成立由區(qū)級政府、社區(qū)代表、商業(yè)機(jī)構(gòu)、志愿者等構(gòu)成的具有廣泛代表性的城市更新理事會，探索多元主體合作的項目開發(fā)運營模式，并推出包括租賃管制、土地征用、土地儲備和保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)制度，形成可持續(xù)城市更新制度體系，保障城市更新的順利推進(jìn)。
來源：澎湃新聞，2024-08-27
作者：劉玉博，上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所副研究員；龐李聯(lián)嘉，上海社會科學(xué)院博士研究生
