印太經(jīng)濟框架（IPEF）供應(yīng)鏈協(xié)議生效后，美國著力構(gòu)建符合其偏好的全球供應(yīng)鏈治理規(guī)則和治理機制。9月10日至13日，美國商務(wù)部舉辦供應(yīng)鏈峰會、供應(yīng)鏈競爭力咨詢委員會會議、IPEF供應(yīng)鏈委員會會議、IPEF危機應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)會議等一系列活動，推動全球供應(yīng)鏈治理改革。

美國依賴的工具SCALE及其局限性

在9月10日舉辦的供應(yīng)鏈峰會上，美國商務(wù)部推出供應(yīng)鏈風(fēng)險評估工具SCALE。其核心目標(biāo)是從被動應(yīng)對轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃庸芾?，提升供?yīng)鏈風(fēng)險防控能力，推廣所謂“最佳實踐”。該工具通過建立一個全面的指標(biāo)體系來評估美國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性供應(yīng)鏈風(fēng)險，使用超過40個指標(biāo)來評估特定產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略重要性、易受干擾性和供應(yīng)鏈彈性。美國商務(wù)部表示將通過模擬演習(xí)等針對性活動，與利益相關(guān)者分享該工具的主要發(fā)現(xiàn)，但考慮到國家安全因素及其專有性質(zhì)，不會將SCALE工具開源或公開化。

SCALE工具在數(shù)據(jù)可比性、數(shù)據(jù)粒度和透明度等方面存在局限性，其長期效果需要通過實際應(yīng)用進行檢驗。該工具已應(yīng)用于白宮供應(yīng)鏈彈性委員會對關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈審查。[1]作為一個量化工具，SCALE工具不僅面臨數(shù)據(jù)完備性、數(shù)據(jù)精度和分類等問題，還需要與具體產(chǎn)業(yè)的專業(yè)知識和理論相結(jié)合。為克服這一工具的局限性，美國商務(wù)部計劃啟動基于SCALE工具的數(shù)據(jù)分析競賽，以便擴展該工具使用的風(fēng)險指標(biāo)體系。此外，美商務(wù)部還宣布在年內(nèi)召開人工智能數(shù)據(jù)中心會議，討論人工智能數(shù)據(jù)中心供應(yīng)鏈上下游風(fēng)險，并計劃于2025年分別針對化工產(chǎn)業(yè)和新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)啟動供應(yīng)鏈模擬演習(xí)和壓力測試。[2]

以IPEF供應(yīng)鏈支柱為抓手欲推動亞太產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)

美國以IPEF供應(yīng)鏈支柱為抓手，想要在區(qū)域?qū)用嫱茝V其供應(yīng)鏈治理模式，進而推動亞太產(chǎn)供鏈重構(gòu)。供應(yīng)鏈支柱是IPEF首個達成協(xié)議的支柱，已于2024年2月對美國、日本、印度、新加坡和斐濟五國正式生效。該協(xié)議強調(diào)增強供應(yīng)鏈的透明度、韌性和安全性，確保關(guān)鍵產(chǎn)品領(lǐng)域的供應(yīng)鏈安全。[3]美國希望利用供應(yīng)鏈協(xié)議中的勞工權(quán)利保護機制和風(fēng)險評估工具，引導(dǎo)跨國公司重新評估其生產(chǎn)布局，逐步減少對華依賴。

根據(jù)IPEF供應(yīng)鏈協(xié)議，成員國承諾提交關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵產(chǎn)品清單，以確定潛在合作領(lǐng)域。如果有三個或更多成員國將相同的產(chǎn)品領(lǐng)域納入清單，則各方將共同制定行動計劃，以增強該領(lǐng)域的供應(yīng)鏈彈性。美國借助SCALE工具來識別IPEF供應(yīng)鏈協(xié)議下開展合作的關(guān)鍵產(chǎn)品領(lǐng)域，并于2024年8月發(fā)布階段性清單，具體涉及農(nóng)業(yè)、化學(xué)品、消費品、關(guān)鍵礦物和礦產(chǎn)、能源與環(huán)境產(chǎn)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、信息和通信技術(shù)產(chǎn)業(yè)、運輸與物流等領(lǐng)域。[4]

9月12日，在IPEF供應(yīng)鏈委員會會議上， IPEF成員同意優(yōu)先解決半導(dǎo)體、化學(xué)品和關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)鏈彈性問題，并將醫(yī)療健康列為近期優(yōu)先事項。為此，成立三個行動計劃小組，負(fù)責(zé)相應(yīng)領(lǐng)域的供應(yīng)鏈合作。[5]9月13日，IPEF危機應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)舉行首次線下會議，IPEF成員在會議期間進行了一次關(guān)于特定化學(xué)品供應(yīng)鏈中斷的緊急模擬演習(xí)。[6]

IPEF發(fā)展前景存在諸多不確定性

IPEF的未來發(fā)展仍面臨較大的不確定性。其發(fā)展前景在很大程度上取決于2024年美國總統(tǒng)大選結(jié)果。共和黨候選人特朗普表示，如果再次當(dāng)選，美國將退出 IPEF。而民主黨候選人哈里斯則可能繼續(xù)支持該框架，至少會保留已達成協(xié)議的支柱。

據(jù)美國貿(mào)易內(nèi)幕數(shù)據(jù)庫報道，美國商務(wù)部正在加速推進IPEF相關(guān)機構(gòu)建設(shè)和人員配備，增強其他成員國的參與度，以確保已達成協(xié)議的支柱“不受特朗普影響”。[7]例如，由韓國和日本分別擔(dān)任IPEF危機應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)的主席國和副主席國。IPEF支柱協(xié)議只需五個國家批準(zhǔn)即可生效。截至目前，供應(yīng)鏈協(xié)議已對8個成員國生效，清潔經(jīng)濟協(xié)議將于10月11日對5個成員國生效，而公平經(jīng)濟協(xié)議仍有待更多國家批準(zhǔn)。貿(mào)易支柱談判陷入停滯狀態(tài)，不僅是因為缺失市場準(zhǔn)入和關(guān)稅減讓議題，更是因為協(xié)議整體架構(gòu)和法律地位的不確定性。除選舉壓力外，成員國的消極態(tài)度以及美國府會之間的權(quán)力博弈均對達成貿(mào)易協(xié)議構(gòu)成挑戰(zhàn)。

IPEF對區(qū)域經(jīng)濟格局的塑造能力將取決于其支柱協(xié)議如何實施。盡管IPEF供應(yīng)鏈支柱取得一定進展，但其未來發(fā)展仍面臨挑戰(zhàn)。首先，IPEF成員國的政策偏好和利益訴求存在差異，在實施具體行動計劃時面臨協(xié)調(diào)困境。其次，IPEF供應(yīng)鏈協(xié)議的實際執(zhí)行情況和成效尚需進一步觀察，特別是在實施長期行動計劃方面。IPEF供應(yīng)鏈協(xié)議設(shè)立了與《美墨加協(xié)定》相似的勞工權(quán)利快速響應(yīng)機制，允許針對違反勞工標(biāo)準(zhǔn)的特定企業(yè)進行指控，但由于不涉及市場準(zhǔn)入承諾而缺乏相應(yīng)的執(zhí)行機制。協(xié)議文本中大量使用了“計劃”（intend）這種意愿型表述，并未明確納入任何強制性的執(zhí)行機制。

此外，全球經(jīng)濟和地緣政治變化可能影響IPEF的穩(wěn)定性和有效性，特別是在面對新的全球經(jīng)濟挑戰(zhàn)和貿(mào)易摩擦?xí)r，IPEF的應(yīng)對能力和適應(yīng)性仍有待驗證。

來源：澎湃新聞，2024-09-19

作者：張群，上海社會科學(xué)院國際問題研究所助理研究員