黨的二十屆三中全會明確提出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的進程中，統(tǒng)籌縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅是重塑新型工農城鄉(xiāng)關系、實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟循環(huán)的必然選擇，更是推動中國式現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)。

客觀研判問題瓶頸

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視“三農”工作，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的標志性工程，啟動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得了顯著成效，但妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度壁壘依然存在，導致縣域經濟的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農村多元化和特色化發(fā)展滯后的問題依然存在。

縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的問題瓶頸需要從共性問題和個性問題加以分類認識。把握共性，有助于制定統(tǒng)一的政策框架和發(fā)展戰(zhàn)略，集中力量解決關鍵難題，實現(xiàn)整體推進。關注個性，能因地制宜地制定針對性策略，發(fā)揮各縣域優(yōu)勢，避免盲目模仿，實現(xiàn)差異化、特色化發(fā)展。二者結合，方能全面、精準地破解發(fā)展瓶頸，推動縣域城鄉(xiāng)融合高質量發(fā)展。

公共服務不均等、要素流動不充分和基礎設施不配套是我國縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的共性問題。城鄉(xiāng)公共服務配置不均等，城鄉(xiāng)在教育、醫(yī)療、文體、社保等基本公共服務供給方面存在較大差距，這限制了農村居民的發(fā)展機會和生活質量。城鄉(xiāng)要素流動不充分，勞動力、土地、資金和技術等要素在城鄉(xiāng)之間的流動受到限制，導致農村發(fā)展缺乏動力和資源?；A設施方面不配套，部分農村地區(qū)的道路、電網(wǎng)、供水、通信等基礎設施建設滯后，制約了縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

不同類型的縣城在推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展時面臨差異化障礙。大城市周邊縣城面臨產業(yè)結構雷同、低水平競爭突出、土地政策滯后等問題。專業(yè)功能縣城面臨產業(yè)基礎相對薄弱、特色產業(yè)識別和選擇不到位、資源配置效率低等問題。農產品主產區(qū)縣城面臨農業(yè)產業(yè)化、現(xiàn)代化程度不足，數(shù)字化賦能程度較低，一二三產業(yè)融合力度不夠，價值鏈產業(yè)鏈有待進一步延長等問題。重點生態(tài)功能區(qū)縣城面臨產業(yè)基礎弱且較為零散化、與主體定位不相符的產業(yè)存在、產業(yè)準入負面清單尚存在較多問題等。人口流失縣城面臨產業(yè)空心化、人口老齡化問題凸顯、短期內難以合理引導人口和資源的集疏布局、治理模式總體滯后等問題。

為了進一步加快推進縣域城鄉(xiāng)融合，推動經濟社會的協(xié)調發(fā)展和共同繁榮。2022年，中共中央國務院出臺《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，按照大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農產品主產區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城和人口流失縣城五種功能定位與類型，對我國縣城進行了劃分，以期通過分類來更好地推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

通過分類推進能夠確保政策措施的精準性和有效性，在推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，應充分考慮每個縣域獨特的歷史、文化、經濟和社會背景差異性，因地制宜，精準施策，推動縣域經濟的多元化和特色化發(fā)展，避免“一刀切”的做法，破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的問題，推動城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟社會的協(xié)調發(fā)展和共同繁榮。

整體謀劃差異化路徑

根據(jù)縣域之間城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在的共性和個性問題，整體謀劃能夠從宏觀層面統(tǒng)籌資源，制定科學合理的發(fā)展規(guī)劃，而差異化路徑則充分考慮到各縣域的獨特性，有助于挖掘每個縣域的優(yōu)勢和潛力，實現(xiàn)精準施策。

大城市周邊縣城應充分利用其地理位置優(yōu)勢，緊密依托產業(yè)鏈，積極融入周邊大都市圈的發(fā)展體系。大城市周邊縣城應根據(jù)自身的資源稟賦和產業(yè)基礎，發(fā)展特色產業(yè)，避免與中心城區(qū)產業(yè)結構雷同。同時，加強與中心城區(qū)的產業(yè)協(xié)作，實現(xiàn)產城融合發(fā)展。加強縣城與中心城區(qū)以及周邊地區(qū)的交通聯(lián)系，提高交通便利性，促進人員、物資和信息的流動。加大對縣城公共服務設施的投入，提高公共服務水平，打造生態(tài)宜居的縣城環(huán)境，吸引人口和產業(yè)集聚。

專業(yè)功能縣城要順勢而為緊抓經濟發(fā)展機遇，圍繞特色產業(yè)或功能打造具有全國乃至全球影響力的專業(yè)縣城，從而引導公共投資和民間投資向縣域基礎設施和公共服務領域傾斜。強化產業(yè)平臺支撐，加強產業(yè)園區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地等產業(yè)平臺建設，為企業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境和服務，促進產業(yè)集聚發(fā)展。加大對縣城公共服務設施和基礎設施的投入，提高縣城的承載能力和服務水平，打造良好的營商環(huán)境，吸引企業(yè)和投資。注重縣城的生產和生活功能，合理規(guī)劃布局產業(yè)和居住空間，提高縣城的吸引力和承載力，讓縣城更加宜居宜業(yè)。

農產品主產區(qū)縣城應充分發(fā)揮其在農業(yè)生產中的重要作用，加強農業(yè)基礎設施和公共服務建設的同時，數(shù)字賦能三產深度融合以期提高農業(yè)生產效率和質量。數(shù)字賦能農業(yè)生產現(xiàn)代化，集聚發(fā)展農村二三產業(yè)，做優(yōu)做強農產品加工業(yè)和農業(yè)生產性服務業(yè)，推動產業(yè)縱向融合。暢通城鄉(xiāng)要素流動，集中政策、資金、土地、基礎設施等各類資源優(yōu)先建設現(xiàn)代農業(yè)，保障糧食安全。推動“一村一品”建設，打造鄉(xiāng)土特色品牌，逐步實現(xiàn)農業(yè)生產供應、精深加工、品牌價值的融合互補。

重點生態(tài)功能區(qū)縣城應堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，保護好當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，因地制宜推行產業(yè)準入負面清單，利用生態(tài)優(yōu)勢發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)農業(yè)等綠色低碳產業(yè)集群，實現(xiàn)經濟發(fā)展和生態(tài)保護的雙贏。根據(jù)縣城的主體功能定位，發(fā)展綠色產業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)保護和經濟發(fā)展的良性互動。制定嚴格的產業(yè)準入負面清單，限制不符合生態(tài)功能區(qū)定位的產業(yè)發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境。優(yōu)化國家重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，加大基礎設施、基礎產業(yè)投入，加大對生態(tài)功能區(qū)的支持力度。

人口流失縣城應深入分析其人口流失的原因，在提升人口吸引力的同時，實施“精明收縮”策略。一方面，要加強基礎設施建設，提高公共服務水平，改善人居環(huán)境，留住剩余人口，同時不斷完善地區(qū)人才政策，吸引人才和資本回流。另一方面，實施“精明收縮”策略，通過優(yōu)化土地利用、提高建筑密度等方式，降低公共服務成本，提高縣城的發(fā)展質量和效益。對閑置土地和低效利用土地進行清理和整合，提高土地利用效率。同時，鼓勵企業(yè)向園區(qū)集聚，形成產業(yè)集群效應。鼓勵居民積極參與社區(qū)建設、環(huán)境保護，增強社區(qū)凝聚力和向心力。

來源：文匯報，2024-10-27       

作者：鄧智團,上海社會科學院城市與人口發(fā)展研究所研究員，上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特聘研究員