隨著上海城市發(fā)展進(jìn)入新階段，從2023年底開始，上海持續(xù)推進(jìn)“工業(yè)上樓”，并在全市同步開展打造“智造空間”。這契合上海市構(gòu)建現(xiàn)代化新型產(chǎn)業(yè)體系所需要突破的城市租金高、用工貴、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型難的瓶頸，但在當(dāng)下，不應(yīng)該忽視郊區(qū)發(fā)展的特點和難點，找準(zhǔn)郊區(qū)“工業(yè)上樓”的政策有效點，提升“智造空間”專項轉(zhuǎn)移支付等扶持政策的效率。

上海郊區(qū)工業(yè)發(fā)展具有哪些新特點

1、中心城區(qū)工業(yè)規(guī)模小但經(jīng)濟(jì)密度更高，郊區(qū)工業(yè)規(guī)模大產(chǎn)業(yè)整合能力更強

排除浦東新區(qū)外，依照2022年的數(shù)據(jù)，上海的7個中心城區(qū)（包括黃浦區(qū)、靜安區(qū)、徐匯區(qū)、長寧區(qū)、楊浦區(qū)、虹口區(qū)、普陀區(qū)）和上海8個郊區(qū)（包括寶山區(qū)、嘉定區(qū)、閔行區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、金山區(qū)、崇明區(qū)）相比，工業(yè)總產(chǎn)值的平均值相差10倍（中心城區(qū)為288.88億元，郊區(qū)為2808.82億元），工業(yè)增加值相差5倍（中心城區(qū)為142.08億元，郊區(qū)為746.59億元）。但是在經(jīng)濟(jì)密度指標(biāo)上，中心城區(qū)相對效率更高（中心城區(qū)資產(chǎn)利潤率均值為5.78%，郊區(qū)均值為3.98%），特別是黃浦、徐匯、楊浦三區(qū)的資產(chǎn)利潤率超過了7%。此外，以增加值和總產(chǎn)值的比值計算工業(yè)價值創(chuàng)造率，中心城區(qū)（均值為0.49）幾乎為郊區(qū)（均值為0.26）的一倍，但如果將該指標(biāo)反轉(zhuǎn)過來計算，可粗略估計一個區(qū)域內(nèi)企業(yè)的聯(lián)系度或是產(chǎn)業(yè)鏈的整合能力，郊區(qū)是中心城區(qū)整合能力的1.5倍。

2、上海產(chǎn)業(yè)用地出讓以郊區(qū)為規(guī)模主導(dǎo)，存在中心城區(qū)和郊區(qū)顯著地租級差

產(chǎn)業(yè)用地出讓規(guī)模主要來自郊區(qū)（排除自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)占比為77%），中心城區(qū)和郊區(qū)存在顯著的級差地租效應(yīng)。依據(jù)2022年數(shù)據(jù)，從產(chǎn)業(yè)用地出讓面積看，除去崇明區(qū)長興造船基地和自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)，排入前列的均為上海郊區(qū)，總計為379.49公頃，中心城區(qū)只有徐匯區(qū)（2.65公頃）進(jìn)入統(tǒng)計行列。

從總成交價格來看，郊區(qū)產(chǎn)業(yè)用地總成交價最高的為閔行、嘉定、奉賢，其后為中心城區(qū)徐匯；但從平均成交價格看，以徐匯區(qū)為代表的中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地均價（萬元/畝）是其后郊區(qū)的8.5倍以上，凸顯中心城區(qū)和郊區(qū)之間明顯的級差地租效應(yīng)。

上海郊區(qū)“工業(yè)上樓”實施面臨的四大難點

上海“工業(yè)上樓”政策的實施，已經(jīng)完成了政策措施出臺、專項扶持資金管理辦法制訂、首批智造空間優(yōu)質(zhì)項目認(rèn)定等從頂層設(shè)計、具體操作細(xì)節(jié)、到實際落地案例的政策體系設(shè)計的“上海方案”。從經(jīng)濟(jì)和信息化委員會首批發(fā)布的97個項目來看，除去浦東新區(qū)，剩下的79個項目均位于郊區(qū)。

難點一：郊區(qū)工業(yè)廠房存在配套不全和老化

在“工業(yè)上樓”政策實施的初步階段，容積率為首要的調(diào)控指標(biāo)，但課題組通過實地考察發(fā)現(xiàn)，除去產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)緊張的因素外，郊區(qū)的廠房基礎(chǔ)設(shè)施配套（包括燃?xì)狻⒌缆返龋┥形慈娓采w或是存在老化問題。而且產(chǎn)業(yè)配套的問題目前并沒有納入“上海方案”之中，方案里面主要考慮的是輕生產(chǎn)、低噪音、環(huán)保型等工業(yè)企業(yè)自身能否上樓的特征。

難點二：郊區(qū)“工業(yè)上樓”進(jìn)入以存量開發(fā)為主導(dǎo)

基于國土空間底線管控，截至2022年底，上海建設(shè)用地總規(guī)模為3108.6平方公里，控制在規(guī)劃目標(biāo)的3200平方公里內(nèi)，其中工業(yè)用地供應(yīng)規(guī)模占比為28.02%，已經(jīng)超過預(yù)期，未來供應(yīng)是處于控制節(jié)奏階段。

目前郊區(qū)新增產(chǎn)業(yè)用地受到總規(guī)控制，增量空間很小，存量用地面臨戰(zhàn)略留白的“占一補一”原則的限制，在考慮“工業(yè)上樓”項目時，未來會更多偏向于存量開發(fā)，以奉賢區(qū)為例，2014年以來，產(chǎn)業(yè)供地總量中存量占比47%，且呈上升趨勢。但是在首批“工業(yè)上樓”優(yōu)質(zhì)示范類項目中，只有4個存量地塊改擴建項目（占比4%），其中3個位于浦東新區(qū)，1個位于嘉定區(qū)，對于郊區(qū)的示范效應(yīng)不強。

難點三：產(chǎn)業(yè)用地地塊規(guī)模多樣、企業(yè)不一

不同于其他城市如深圳的“工業(yè)上樓”，“上海方案”的智造空間容積率要求大幅降低，在《智造空間專項轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》中，明確相關(guān)項目原則上容積率2.0（含）以上，同時也設(shè)定了容積率2.0到3.0以及3.0以上兩個檔次的不同獎勵辦法。采用獎勵辦法引導(dǎo)政策實施走向，實質(zhì)上是降低了上?！肮I(yè)上樓”智造空間項目的容積率要求。

從第一批97個項目來看，一共有75個項目可以從公開渠道獲得相關(guān)的容積率數(shù)據(jù)或是大致推算出項目容積率，大量項目的容積率集中在1.9到2.09區(qū)間，容積率中位數(shù)為2.1，最高的項目為上海金谷智能終端制造基地金谷擎天項目，容積率達(dá)到5.0以上，最低的項目為彼歐藍(lán)能四型儲氫瓶量產(chǎn)工廠，容積率大約為1.14。但是以2022年出讓工業(yè)地塊的數(shù)據(jù)來看，郊區(qū)平均出讓地塊面積的中位數(shù)為44畝，已然進(jìn)入了小型產(chǎn)業(yè)地塊模式，同時結(jié)合郊區(qū)產(chǎn)業(yè)布局相對分散，在開發(fā)邊界外現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)用地總量規(guī)模不少的基礎(chǔ)上，未來對于“工業(yè)上樓”的容積率存在更多細(xì)化梯度的需求。

此外，在這些規(guī)模多樣的地塊上，企業(yè)主體的資金實力、產(chǎn)業(yè)特點存在一定差異，目前尚無存量地塊上針對企業(yè)“工業(yè)上樓”分類資金支持。同時，針對上樓企業(yè)的生產(chǎn)許可證也未列明如何發(fā)放，是針對一個地塊之上所有企業(yè)的“按樓發(fā)放”，還是傳統(tǒng)類型的“按企業(yè)發(fā)放”。

難點四：郊區(qū)新城土地城市化

依據(jù)國際國內(nèi)城市如深圳、新加坡等地發(fā)展經(jīng)驗，“工業(yè)上樓”不僅僅是讓企業(yè)在高層樓房中進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)的新型空間模式探索，同時也是促進(jìn)“人-產(chǎn)-城”深度融合的有機體。目前上?！拔鍌€新城”建設(shè)正在有序推進(jìn)，為了吸引資本發(fā)展產(chǎn)業(yè)，幾乎每個新城都設(shè)立工業(yè)園區(qū)，工業(yè)用地占比較高，以青浦新城為例，其工業(yè)用地占建設(shè)用地比重超過30%。但是隨著2021年“五個新城”的政策框架落地，高速公路、軌道交通均在不斷完善，新城的空間區(qū)位價值獲得極大提升，導(dǎo)致工業(yè)用地產(chǎn)出效益的增長速率低于土地價值的增長速率，帶來了土地閑置問題。

此外，“房地產(chǎn)+工業(yè)園區(qū)”發(fā)展模式主導(dǎo)下的新城建設(shè)，城市面積開始快速擴張，土地城市化明顯快于人口城市化，從而造成新城人口集聚不夠、公共配套設(shè)施不足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級不高等問題。

細(xì)化支持上海郊區(qū)“工業(yè)上樓”的政策舉措

舉措一：增加針對工業(yè)廠房配套設(shè)施提升的細(xì)化獎勵方法

在考慮上樓企業(yè)自身特征外，加強工業(yè)廠房的配套設(shè)施提升建設(shè)?；趪H國內(nèi)不同城市“工業(yè)上樓”的探索，行業(yè)內(nèi)針對上樓企業(yè)特點基本達(dá)成了共識，即環(huán)保安全、減振隔振、工藝需求、垂直交通、設(shè)備載重的戴德梁行“工業(yè)上樓”五要素模型。這也呼應(yīng)上海制訂的“輕生產(chǎn)、低噪音、環(huán)保型”企業(yè)特征。但是除此之外，還需要結(jié)合上海郊區(qū)工業(yè)廠房發(fā)展的實際情況，增加廠房配套提升維度，并在《智造空間專項轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》中增加設(shè)置郊區(qū)高層廠房的配套提升獎勵辦法。

舉措二：銜接產(chǎn)業(yè)用地綜合績效評估成果，篩選設(shè)立存量上樓優(yōu)質(zhì)標(biāo)桿項目

直面郊區(qū)進(jìn)入以存量開發(fā)為主導(dǎo)的階段，銜接產(chǎn)業(yè)用地綜合績效評估成果，篩選設(shè)立存量上樓優(yōu)質(zhì)標(biāo)桿項目作為示范。2024年初上海已經(jīng)完成一輪《產(chǎn)業(yè)用地綜合績效評估和分類處置工作》，基本摸清上海產(chǎn)業(yè)用地的實際利用情況，可考慮在用地實際用途混合使用的地區(qū)，且產(chǎn)業(yè)形態(tài)符合上樓要求的，進(jìn)行項目備選。以奉賢區(qū)為例，約有10%的產(chǎn)業(yè)用地被用于其他包括商業(yè)、住宅、公共服務(wù)等用途，工業(yè)用地實際改變用途的情況較為普遍。所以在儲備計劃、減量化計劃等之外，增加“工業(yè)上樓”的選項。

舉措三：細(xì)化容積率梯度扶持辦法與上樓企業(yè)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

基于郊區(qū)較為分散的產(chǎn)業(yè)布局和多樣規(guī)模的產(chǎn)業(yè)用地地塊的實際情況，細(xì)化《智造空間專項轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》中依據(jù)容積率的專項轉(zhuǎn)移支付獎勵辦法，將容積率由2.0到3.0以及3.0以上兩檔，研究增加設(shè)置更為細(xì)分的容積率梯度，扶持大中小不同地塊“工業(yè)上樓”。同時，基于拿地企業(yè)主體（包括國企、民企；偏研發(fā)型、偏制造型等）的特點，包括資金實力、產(chǎn)業(yè)形態(tài)，設(shè)立上樓企業(yè)的資金分類支持方案和產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，更新針對企業(yè)生產(chǎn)許可、排污（綠色審批）等，明確是“按樓發(fā)放”還是“按企業(yè)發(fā)放”。

舉措四：以“工業(yè)上樓”助力新城建設(shè)的“社區(qū)營造”

上海“五個新城”的定位是建設(shè)獨立的綜合性節(jié)點城市，這區(qū)別于過去的衛(wèi)星城（即“臥城”，居民在主城區(qū)上班，在衛(wèi)星城居住，職住不平衡現(xiàn)象非常明顯）、產(chǎn)業(yè)新城（即開發(fā)區(qū)，往往生活配套服務(wù)不足）。目前郊區(qū)的“五個新城”存在較為明顯的人-產(chǎn)分離情況，可以借助“工業(yè)上樓”新政推動的產(chǎn)業(yè)綜合用地（M0）政策，更大范圍地允許配置工業(yè)、研發(fā)、倉儲、公共服務(wù)配套、辦公、綠地、居住用途等功能，助力新城建設(shè)的“社區(qū)營造”。

來源：澎湃新聞2024-11-20

作者：樊豪斌，上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所助理研究員；蔣媛媛，上海社會科學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)研究所副研究員