人類城市史和古今中外的城市治理實(shí)踐表明，高水平的公共安全是一個(gè)國(guó)家、一座城市人民最基本的民生，是吸引投資、集聚人才、經(jīng)濟(jì)繁華、文明延續(xù)的主要底氣，更是提升能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。處于百年未有之大變局的當(dāng)今世界進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期，不穩(wěn)定性不確定性明顯上升。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期是我國(guó)各類矛盾和風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)期，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)因素明顯增多。正確處理發(fā)展和安全之間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)高水平安全和高質(zhì)量發(fā)展良性互動(dòng)，是中國(guó)式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要基礎(chǔ)和根本保障。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》聚焦建設(shè)更高水平平安中國(guó)，提出“健全重大突發(fā)公共事件處置保障體系，推動(dòng)公共安全治理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，完善極端條件下城市運(yùn)行保障和應(yīng)急管理體系”。這是對(duì)公共安全治理模式的整體性重構(gòu)，為全面提升城市公共安全治理水平指明了進(jìn)一步深化改革的方向。如何真正從未雨綢繆、防患于未然的高度出發(fā)，進(jìn)一步深化改革，建立健全防早防小的事前預(yù)防型治理制度和機(jī)制，探索形成具有中國(guó)特色的預(yù)期治理新范式，是一個(gè)具有重大意義和深遠(yuǎn)影響的戰(zhàn)略議題。

一、事后被動(dòng)防御型治理：城市公共安全傳統(tǒng)治理模式的弊端和不足

在危機(jī)管理中，除了像地震、極端天氣等人類無(wú)法有效預(yù)測(cè)、無(wú)法控制的重大危機(jī)外，一般而言，發(fā)現(xiàn)在先、預(yù)防在早，把有可能引發(fā)重大災(zāi)難事故的小隱患、小風(fēng)險(xiǎn)，在成災(zāi)前能夠被及時(shí)發(fā)覺并消滅在萌芽中，做到防未發(fā)、治未病，是危機(jī)治理的最高境界，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)低成本、高質(zhì)量發(fā)展的主要路徑。近年來(lái)國(guó)內(nèi)外大城市危機(jī)管理的實(shí)踐表明，雖然包括上海在內(nèi)的諸多城市，都普遍重視圍繞不確定性風(fēng)險(xiǎn)開展積極的預(yù)防治理（如2024年9月上海以充分的準(zhǔn)備工作成功應(yīng)對(duì)了建國(guó)75年來(lái)登陸上海的最強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“貝碧嘉”），但實(shí)際上，現(xiàn)實(shí)中依然存在諸如電動(dòng)自行車火災(zāi)、居民自建房倒塌、危險(xiǎn)化學(xué)品爆炸、天然氣爆炸、礦難等公共安全災(zāi)難，因治理體制固有的弊端和不足，大多城市無(wú)奈走向事后被動(dòng)型治理，即只有自己轄區(qū)或別的地方發(fā)生了同類安全事故以后，才引起政府重視并進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式治理，避免此類事件發(fā)生。事后被動(dòng)式治理是一種典型的“亡羊補(bǔ)牢”舉措，是重大危機(jī)發(fā)生后，政府被動(dòng)狀態(tài)下的一種主動(dòng)治理行為，盡管有一定價(jià)值，但也存在許多固有的弊端和不足。主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知“跟不上”，準(zhǔn)備性不足。例如2022年以來(lái)的每個(gè)夏天，全球絕大多數(shù)國(guó)家或城市經(jīng)受了極端高溫災(zāi)難，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生命財(cái)產(chǎn)等造成了巨大損失，但有研究表明，大多數(shù)人普遍對(duì)極端高溫缺乏正確認(rèn)識(shí)，很多人并不認(rèn)為高溫是一種災(zāi)害，沒有引起人們應(yīng)有的重視，世界范圍內(nèi)諸多城市政府應(yīng)對(duì)極端天氣災(zāi)害的實(shí)踐充分表明，政府對(duì)此普遍存在準(zhǔn)備不足的問題。國(guó)內(nèi)如2021年7月20日發(fā)生的鄭州特大暴雨，當(dāng)?shù)卣腿藗儗?duì)氣象預(yù)警的忽視，導(dǎo)致?lián)p失慘重。

二是，安全隱患“看不見”，預(yù)見性不足。大城市或超大城市作為一架巨大而復(fù)雜的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)器，地上建筑（高層建筑、老舊小區(qū)、大型商超、橋梁設(shè)施、電梯等）、地下空間（地鐵網(wǎng)絡(luò)、地下管網(wǎng)、地下停車場(chǎng)等）、網(wǎng)絡(luò)空間（社交網(wǎng)絡(luò)、媒體平臺(tái)、人工智能等）、多要素流動(dòng)集聚（大客流、交通工具、火車站、飛機(jī)場(chǎng)、數(shù)據(jù)中心等）等構(gòu)成了城市運(yùn)行的基本時(shí)空框架，這些多元空間也是大量風(fēng)險(xiǎn)隱患存在抑或小隱患不斷積聚放大引發(fā)重大事故的地方。但現(xiàn)實(shí)治理中，囿于政府治理人手不足、相關(guān)利益者參與不足、風(fēng)險(xiǎn)感知監(jiān)測(cè)能力有限等原因，政府主管部門實(shí)際上“看不見”風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法預(yù)見可能會(huì)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的地點(diǎn)和類型，預(yù)見性治理也就無(wú)從談起。

三是，安全事故“想不到”，科學(xué)性不夠。這表明，一些安全事故或危機(jī)的發(fā)生，是一種小概率事件的“意外”發(fā)生，對(duì)當(dāng)事單位或政府治理而言，實(shí)際上是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患缺乏科學(xué)判斷或規(guī)范評(píng)估、“想不到”或“沒想到”的結(jié)果。例如2024年10月12日，濰坊某有限公司發(fā)生的氣體中毒事故，造成7人死亡，4人受傷，這看似是一起“沒想到”的典型安全事故，實(shí)質(zhì)上則是當(dāng)事企業(yè)對(duì)有限空間“先通風(fēng)、再檢測(cè)、后作業(yè)”基本要求的反科學(xué)違規(guī)行為導(dǎo)致的結(jié)果。還比如早在2014年江蘇昆山某公司發(fā)生的特大鋁粉塵爆炸事故，也是一起因人們對(duì)鋁粉性質(zhì)缺乏科學(xué)認(rèn)知而引發(fā)的“意外”事故。

四是，安全數(shù)據(jù)“不關(guān)聯(lián)”，整體性不足。萬(wàn)事萬(wàn)物之間總是相互關(guān)聯(lián)的，各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害的預(yù)防，離不開多個(gè)相關(guān)部門之間的互動(dòng)和配合，尤其是對(duì)多源隱患信息的關(guān)聯(lián)共享與整體性分析，是事前預(yù)防治理的關(guān)鍵。而事后被動(dòng)治理的一個(gè)顯著缺陷，恰恰在于多個(gè)部門之間事前對(duì)隱患數(shù)據(jù)、安全信息缺乏必要的共享溝通，更缺乏多源頭、結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性分析，難以對(duì)可能發(fā)生的災(zāi)害做出全局性、整體性評(píng)判，降低了整體治理效能。

二、預(yù)期治理：超大城市公共安全事前預(yù)防型治理的戰(zhàn)略選擇

上海作為一座擁有2400萬(wàn)人口的超大城市，巨型規(guī)模特有的城市復(fù)雜結(jié)構(gòu)和國(guó)際大都市性質(zhì)，使城市面臨著公共安全、社會(huì)安全、網(wǎng)絡(luò)安全等更大挑戰(zhàn)。針對(duì)極端天氣、重大傳染病、網(wǎng)絡(luò)攻擊等不確定性風(fēng)險(xiǎn)，如何進(jìn)一步汲取國(guó)內(nèi)外城市經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，深化改革和創(chuàng)新城市安全風(fēng)險(xiǎn)管理制度，切實(shí)建立健全預(yù)防為主、防微杜漸的超大城市公共安全事前預(yù)防治理新模式，是全面推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)的重要任務(wù)和根本保證。對(duì)此，近年來(lái)國(guó)際上興起的“預(yù)期治理”（中國(guó)古人的“防患于未然”智慧）具有一定的借鑒價(jià)值。預(yù)期治理是一種針對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)（人工智能、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、生物科技等）的前瞻性治理方法，主要是指在技術(shù)發(fā)展和社會(huì)變革中，通過(guò)預(yù)見、集成和公眾參與的基本方法，當(dāng)下預(yù)先采取行動(dòng)管理不確定性和風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)而塑造安全未來(lái)的一種能力和行動(dòng)。預(yù)見性、參與性、整合性、主動(dòng)性是預(yù)期治理的基本特點(diǎn)?；诖耍瑢?duì)上海加快超大城市公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，提出如下改革策略：

一是，進(jìn)一步健全完善不確定性風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的準(zhǔn)備機(jī)制，提高治理的預(yù)見性。2019年年末以來(lái)的全球新冠疫情和近幾年頻發(fā)高發(fā)的極端天氣災(zāi)害，顯示了其作為全球不確定性事件的安全治理困境，也揭示了政府對(duì)不可預(yù)測(cè)、不可計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)做好充分準(zhǔn)備的極端重要性。針對(duì)上述危機(jī)或風(fēng)險(xiǎn)，政府和民眾先要從思想上給予高度重視，通過(guò)與世界科學(xué)界的緊密合作，開展大跨度、長(zhǎng)時(shí)段的巨災(zāi)情境仿真模擬研究，針對(duì)有可能發(fā)生的重大風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)事件，以“時(shí)時(shí)放心不下”的使命擔(dān)當(dāng)，健全政府、市場(chǎng)、社會(huì)的共建共治機(jī)制，時(shí)刻做好物資、服務(wù)、設(shè)施、通信等全方位的準(zhǔn)備，寧可“備而不用”，萬(wàn)萬(wàn)不可“用而無(wú)備”。一旦發(fā)生，打好有準(zhǔn)備之仗，盡可能降低人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)損失。

二是，進(jìn)一步健全數(shù)字賦能的風(fēng)險(xiǎn)隱患發(fā)現(xiàn)識(shí)別機(jī)制，提高治理的精準(zhǔn)性。在公共安全治理中，假若治理主體能做到對(duì)安全隱患“看得見、想得到、能認(rèn)知、能識(shí)別”的話，才會(huì)真正實(shí)現(xiàn)“防微杜漸、防患于未然”，從源頭上把風(fēng)險(xiǎn)隱患消滅在萌芽中。這方面上海已形成了一定的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)。下一步，要在“一網(wǎng)統(tǒng)管”框架基礎(chǔ)上，持續(xù)加大科技投入，充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)，對(duì)城市交通樞紐、地下管網(wǎng)、高層建筑、地下空間、電梯設(shè)施、橋梁隧道、建設(shè)工地、化工園區(qū)、城市綜合體等重點(diǎn)部位或領(lǐng)域，布設(shè)高精度數(shù)字感知和傳輸設(shè)備，拓展數(shù)字治理場(chǎng)景，建立全市統(tǒng)一、數(shù)據(jù)整合、全球領(lǐng)先、有效管用的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)字化動(dòng)態(tài)感知監(jiān)測(cè)平臺(tái)及體系，力爭(zhēng)讓人眼“看不見”的風(fēng)險(xiǎn)隱患“無(wú)處藏身”、被自動(dòng)感知、被自動(dòng)預(yù)警并得到智能化快速精準(zhǔn)處置。同時(shí)，以生產(chǎn)單位為重點(diǎn)，推動(dòng)全域、全員開展安全知識(shí)的深度學(xué)習(xí)，建立嚴(yán)格的安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范，確保各項(xiàng)安全行動(dòng)的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化，避免“想不到”災(zāi)害的發(fā)生。

三是，進(jìn)一步健全完善多元利益行動(dòng)者有效參與機(jī)制，提高治理的社會(huì)性。當(dāng)前，預(yù)期治理的實(shí)踐多是針對(duì)新興技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的防范，強(qiáng)調(diào)讓不同學(xué)科研究人員與產(chǎn)業(yè)、政府、社區(qū)及公眾進(jìn)行互動(dòng)，在技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化為實(shí)際應(yīng)用之前，提高全社會(huì)應(yīng)對(duì)技術(shù)意外后果和風(fēng)險(xiǎn)的能力。超大城市要借助這一嶄新治理理念，結(jié)合現(xiàn)實(shí)發(fā)展和未來(lái)趨勢(shì)，圍繞城市發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、政策創(chuàng)新、地緣格局、氣候變化等可能引發(fā)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)議題，建構(gòu)跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的全民參與機(jī)制，搭建民眾大討論、大參與的新型平臺(tái)和載體，借助群眾智慧對(duì)城市尚未發(fā)生的重大潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行集體預(yù)見、達(dá)成共識(shí)，從而提前部署更有效、更具針對(duì)性的預(yù)防措施，引導(dǎo)全體行動(dòng)者和利益相關(guān)者自覺行動(dòng)、集體協(xié)同，實(shí)現(xiàn)城市未來(lái)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早防范的主動(dòng)型治理。

四是，進(jìn)一步健全多部門間協(xié)同聯(lián)動(dòng)的跨界治理機(jī)制，提高治理的整體性。伴隨著城市危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)更加顯著的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性特點(diǎn)，不管是危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的事前準(zhǔn)備及事中響應(yīng)，還是事后的恢復(fù)重建，安全治理都需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府治理工作的系統(tǒng)性和整體性，任何孤立的治理主體和治理措施所起的作用都是局部或片面的，都不可能全面解決超大城市面臨的不確定風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性問題。這決定了旨在消除不確定性風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期治理實(shí)踐中，要以持續(xù)提高事前預(yù)防能力、增強(qiáng)城市公共安全為目標(biāo)，一方面，要建立健全政府、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、民眾、科研、社會(huì)等多主體、多領(lǐng)域之間的跨界分工與合作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮每類行動(dòng)主體在預(yù)防治理中的功能和作用；另一方面，要持續(xù)完善與城市不確定性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防有關(guān)的所有政府部門之間的跨部門聯(lián)動(dòng)共治機(jī)制，整合共享當(dāng)下所有可以利用的資源，高效能開展集體行動(dòng)，共同消除各類潛在的安全隱患，共同塑造更具安全、韌性、宜居的城市生活生產(chǎn)環(huán)境。

來(lái)源：上觀新聞，2024-11-21

作者：陶希東，上海社科院智庫(kù)研究中心研究員