日前，國家醫(yī)療保障局黨組成員、副局長李滔帶隊赴江蘇省南京市、南通市調研長期護理保險工作，提出堅定不移擴大長期護理保險制度覆蓋面，推進具有中國特色的長期護理保險制度建立。
截至2023年底，我國60歲及以上的老人達到了2.97億，占總人口的21.1%，65歲及以上的老年人口2.17億，占總人口的15.4%。我國社會老齡化程度加深，失能老年人照護是養(yǎng)老服務的重要內容。長護險是為失能人群提供護理服務或資金保障的一項社會保險制度，正發(fā)揮著日益重要的作用。2016年起，我國啟動長期護理保險制度試點，2020年進一步擴大試點范圍，目前已在49個試點城市逐步推廣。
圍繞我國養(yǎng)老實踐、長護險試點等話題，21世紀經濟報道采訪了上海社會科學院信息研究所長江經濟帶研究室主任研究員楊昕，在她看來，失能老人照護的確是我國老齡化進程中的難題之一。長護險試點各地特色探索不一，這項政策的碎片化情況較為嚴重，為今后的擴面等帶來障礙。因此，在推進建立的過程中，一方面要盡可能從現(xiàn)有的各地模式中提煉出共性，且需提前留有政策接口；另一方面也要賦予地方政府一定的自主權力，避免因一刀切帶來的不適。
“隨著我國老齡化、高齡化程度的加深，長期護理保險的重要性會上升，因而制度設計需從長期、連續(xù)、可調等角度考慮，且要加強社保、民政、衛(wèi)健、財政等部門的協(xié)作?！?/span>楊昕說。
養(yǎng)老服務內容、資源配置問題是關鍵
《21世紀》：隨著我國社會老齡化程度加深，我國在解決超大規(guī)模老年人口養(yǎng)老服務過程中，還有哪些緊迫的理論難題？
楊昕：理論方面亟需厘清的是，區(qū)分老年的閾值應該是靜態(tài)的還是動態(tài)的。目前，全世界對老年人的劃分有兩個標準，一個是65歲及以上，這是聯(lián)合國在1956年時提出的；另一個是60歲及以上，這是聯(lián)合國在1982年提出的。
在1956年，全世界人口的平均預期壽命為50歲，發(fā)達國家也不過67歲，我國僅45歲。而到2023年時，全世界人口的平均預期壽命已經達到73.2歲，發(fā)達國家79.9歲，我國達到78歲。隨著人類壽命的不斷延長，同樣65歲的人在1956年和2023年的健康狀況有很大不同，再加上教育年限增長，人的各生命階段的劃分其實是在不斷變化的。
在這種變化趨勢下，老年人口的起始年齡應該繼續(xù)保持不變還是應該有所調整，關系到對國家人口老齡化程度、發(fā)展速度等判斷的準確性，是合理配置養(yǎng)老資源、提供養(yǎng)老服務、完善退休和社會保障制度，乃至發(fā)展銀發(fā)經濟等一系列政府行為的前提和基礎。
《21世紀》：具體到我國養(yǎng)老實踐方面的難題有哪些？
楊昕：實踐方面可能需要弄清楚兩個問題，一是養(yǎng)老服務是為了讓老年人延長積極參與社會生活的時間，還是僅把他們作為照料對象提供照料服務；二是養(yǎng)老服務資源配置的基礎是否面向所有60歲以上或65歲以上的老年人。
對第一個養(yǎng)老服務內容問題，涉及積極老齡化的概念。積極老齡化是世界衛(wèi)生組織提出的，它強調讓人們認識到自己在各方面的潛能，并按照自己的需求、愿望和能力盡可能延長參與社會生活的時間，同時，當人們需要幫助時，能獲得充分的保護、保障和照料。從這個理念出發(fā)，養(yǎng)老服務不僅涉及生活照料、衛(wèi)生醫(yī)療方面，在精神慰藉、克服數字鴻溝、幫助社會參與等方面也有很多需要做的工作。
第二個主要是希望解決提升養(yǎng)老資源配置效率、防止浪費的問題。養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展是一項投入較大的工作，無論是硬件設施建設還是人員隊伍培養(yǎng)都需要大筆資金。作為公共服務的重要內容之一，養(yǎng)老事業(yè)的主要資金來源是政府，準確估計需求很重要，要把好鋼用在刀刃上。
在這兩個基礎問題之上，養(yǎng)老事業(yè)的籌資問題、隊伍建設問題、醫(yī)養(yǎng)結合問題、普惠與多樣性需求兼顧等問題也亟待解決。
《21世紀》：例如在機構養(yǎng)老床位增長方面，有哪些需要提前考量規(guī)劃的內容？
楊昕：以機構養(yǎng)老床位建設為例，目前的做法是按照全部人口中60歲及以上人口的一定比例，在全部機構養(yǎng)老床位中規(guī)定基本床位的比例。
以上海為例，2021年到2023年期間，上海養(yǎng)老機構的床位數從15.86萬張增加到16.69萬張，但根據《上海市養(yǎng)老服務統(tǒng)計監(jiān)測報告》的數據，機構入住率是在下降的，目前尚不到50%。
雖然由于建設周期的原因，機構養(yǎng)老床位建設需要打一定提前量，特別是未來10到15年，上海大概率進入高齡化快速上升的階段，床位建設需保持一定節(jié)奏，但比例的合理性可能還是有再思考的空間。
失能老人照護社會化服務是主流
《21世紀》：11月8日，國務院常務會議提出，強化以失能老年人照護為重點的基本養(yǎng)老服務。失能老年人照護是不是我國老齡化進程中的難題之一？
楊昕：失能老人照護的確是我國老齡化進程中的難題之一。失能老人需要的照護強度高、時間長、專業(yè)性強，對硬件設施以及護理人員隊伍都有較高要求。由于人口基數大，即使失能老人占比并不算高，絕對規(guī)模上也不小。
根據民政部相關數據，截至2023年底，我國失能老年人規(guī)模約3500萬，占60歲及以上老年人口的11.6%，而到2035年規(guī)模有可能上升到4600萬。隨著我國家庭核心化、小型化，失能老人的照護工作由家庭成員承擔顯然不可能，此類服務的社會化提供將是主流。
《21世紀》：從制度上來說，失能老年人照護還有哪些地方應該進一步完善？
楊昕：一是要加大養(yǎng)老機構內設醫(yī)療機構的支持力度，加快推進醫(yī)養(yǎng)深度融合，通過鼓勵醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構的深度合作，提升現(xiàn)有養(yǎng)老機構的醫(yī)療護理水平。
二是要進一步完善不同保障制度的銜接、合作、轉續(xù)，盡可能幫助失能老人及其家庭減低經濟壓力，特別是困境家庭老年群體，這里涉及長期照護保險、醫(yī)療保險及其他相關老年社會福利等。
三是提升養(yǎng)老護理人員隊伍的專業(yè)化水平，以提升服務質量，這里既包括拓展職業(yè)教育專業(yè)設置，也包括對現(xiàn)有人員的職業(yè)培訓，還有對于失能老人家庭成員的基本知識和技能的普及。
四是學習發(fā)達國家的先進經驗，對于失能老人承擔照護工作的家庭成員予以支持，包括資金補貼、喘息服務及技能培訓，以鼓勵家庭成員居家承擔更多的照料工作。
長護險擴面需提前留政策接口
《21世紀》：目前我國正在推進建立長期護理保險制度。但是從各地的情況來看，一方面老齡化程度不一，另一方面財政現(xiàn)狀也有差別。在推進建立長護險過程中應該注意哪些問題？
楊昕：自2016年我國在15個城市開展長護險的試點工作以來，各地都積累了一定的經驗，并形成了符合自身特點的模式。但各具特色的試點使得這項政策的碎片化情況較為嚴重，各地在參保范圍、籌資渠道、保障水平、保障享有評估等方面都不同，為今后的擴面等帶來障礙。
從風險分擔的角度來看，統(tǒng)籌層面高、風險池大，分散風險的效果相對更好，則會提高社會保險的穩(wěn)定性。因此，在推進建立的過程中一方面要避免各地政策的差異過大，盡可能從現(xiàn)有的各地模式中提煉出共性，且需提前留有政策接口；另一方面也要賦予地方政府一定的自主權力，避免因一刀切帶來的不適。
在推廣建立的過程中需要注意區(qū)別長期護理保險、基本醫(yī)療保險、老年人社會福利等的不同，盡可能減少不同保險和社會福利之間的重疊。隨著我國老齡化、高齡化程度的加深，長期護理保險的重要性會上升，因而制度設計需從長期、連續(xù)、可調等角度考慮，且要加強社保、民政、衛(wèi)健、財政等部門的協(xié)作。
《21世紀》：上海作為我國最早開展長護險試點城市之一，有哪些經驗探索？
楊昕：上海的長護險服務以政府直接參與為主，實施與經辦不依靠其他保險機構。上海的長護險需求評估與國家標準相比更為詳盡，申請人的精神健康水平也包括其中。在享有服務方面，對于服務時長和內容進行嚴格規(guī)定，盡量避免與生活類的居家上門服務出現(xiàn)重疊，以免浪費公共資源。
上海在長護險服務提供的過程中充分利用互聯(lián)網、AI技術，實現(xiàn)信息技術的多場景應用，提升服務可及性、便利性。上海醫(yī)保局牽頭制定多種管理規(guī)范與操作規(guī)程，盡可能解決由于人為因素造成的偏差，以保證評估結果的準確性、科學性和一致性。
《21世紀》：你對失能等級評估制度、拓寬養(yǎng)老服務人才來源渠道方面有哪些建議？
楊昕：關于拓展養(yǎng)老服務人才來源，無非是培養(yǎng)、引進兩個渠道。培養(yǎng)又包括職業(yè)教育和職業(yè)培訓，前者要豐富中等高等職業(yè)院校的專業(yè)設置，根據現(xiàn)有專業(yè)隊伍存在的短板設計不同學習時長的課程，而這種學校培養(yǎng)不一定在本地，也可在外地進行定向委托培養(yǎng)等；后者則是注重在現(xiàn)有從業(yè)人員隊伍中進行職業(yè)培訓，通過分等級的職業(yè)資格證書以及相應的薪酬體系來鼓勵促進現(xiàn)有從業(yè)人員對提升自身專業(yè)技能的積極性。
從引進這個渠道來說，一方面是直接引進成熟的專業(yè)人員，另一方面是引進有經驗的職業(yè)教育和培訓團隊。
來源：21世紀經濟報道 2024-11-30
采訪專家：楊昕，上海社會科學院研究員
