面對(duì)全球氣候變化、地緣格局動(dòng)蕩、社會(huì)快速流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)逆全球化等百年未有之大變局，為了有效應(yīng)對(duì)日漸頻發(fā)的各種“黑天鵝”危機(jī)事件，在政府主導(dǎo)下全方位推動(dòng)韌性安全城市建設(shè)，已成為當(dāng)下各國(guó)政府和多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)的政策重點(diǎn)和戰(zhàn)略選擇。2023年習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)提出“全面推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)”。黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出“深化城市安全韌性提升行動(dòng)”。2024年12月5日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），從順應(yīng)新一輪科技革命趨勢(shì)出發(fā)，對(duì)各大城市推動(dòng)并強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施韌性做出了戰(zhàn)略部署和制度安排，貫徹落實(shí)好這一重大戰(zhàn)略，對(duì)全國(guó)各大城市的安全韌性建設(shè)具有十分重要的意義。全國(guó)各大城市要緊緊抓住這一歷史性機(jī)遇，真正以人民為中心，因地制宜、周密部署、快速行動(dòng)、久久為功，以強(qiáng)大韌性的基礎(chǔ)設(shè)施筑牢城市韌性發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)基座。
一、城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性的內(nèi)涵及面臨的主要困境
一般來說，基礎(chǔ)設(shè)施是指城市和農(nóng)村地區(qū)的基本設(shè)施和系統(tǒng)，如鐵路、道路、隧道、橋梁、電網(wǎng)、能源、電力、電信、供水、下水道等。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)及網(wǎng)絡(luò)體系的日益擴(kuò)張，是新型城市化和高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。新中國(guó)建立75年特別是改革開放40多年來，中國(guó)的快速城市化創(chuàng)造形成了超大規(guī)模、鏈接國(guó)內(nèi)外的城市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，尤其像上海、北京等超大城市，城市形態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施更加密集化、國(guó)際化、規(guī)模化、網(wǎng)絡(luò)化，這些基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)地處同一地理空間，在功能上相互依存、相互依賴，其韌性度對(duì)抵御壓力、阻斷沖擊、維護(hù)安全至關(guān)重要。一般而言，城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性主要是指基礎(chǔ)設(shè)施在面對(duì)自然災(zāi)害、氣候變化、恐怖襲擊、疾病流行等突發(fā)事件時(shí)，能夠抵抗、吸收、恢復(fù)和適應(yīng)的能力，即在重大災(zāi)害和破壞性事件面前，基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)具有對(duì)危害或攻擊的穩(wěn)健性、穩(wěn)定性、冗余性、恢復(fù)快速性。但實(shí)踐表明，我國(guó)大城市或超大城市在碰到極端天氣等災(zāi)害時(shí)，經(jīng)常存在城市內(nèi)澇、高空墜物、房屋倒塌、橋梁損壞、管道爆炸、通訊中斷等情況，基礎(chǔ)設(shè)施韌性程度不高，原因有三：
一是，規(guī)劃容量有限，“有限供給”帶來“冗余度不夠”。典型事例是我們經(jīng)常碰到極端天氣或短時(shí)強(qiáng)降雨以后，一些城市就會(huì)出現(xiàn)“城市內(nèi)澇”甚至引發(fā)城市洪水災(zāi)害，根本原因是早期規(guī)劃中沒有建設(shè)足夠容量的排洪設(shè)施，現(xiàn)有設(shè)施無(wú)法容納短時(shí)強(qiáng)降雨量，即特定設(shè)施冗余度有限而造成明顯的脆弱性。這一點(diǎn)，巴黎、東京、倫敦等國(guó)際大都市，從城市建設(shè)早期就規(guī)劃建設(shè)超大規(guī)模、超大容量的地下排洪設(shè)施，展示了如何通過先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施來管理和減少自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。此外，在城市通信服務(wù)方面，同樣存著這樣的問題，通信線路或基站一旦受損，往往會(huì)因缺乏足夠的備份造成通信中斷乃至城市癱瘓，2021年7月鄭州特大暴雨中出現(xiàn)的通訊中斷就是實(shí)例。
二是，建設(shè)年代久遠(yuǎn)，“設(shè)施衰老”帶來“抵抗力不夠”。任何一座城市，都是逐漸發(fā)展起來的，不斷擴(kuò)建的所有設(shè)施跟人一樣，也有生命周期。一般而言，在人類技術(shù)演變過程中，“越新、越年輕”的設(shè)施，對(duì)災(zāi)害和重大破壞的承載力、抵抗力也會(huì)越強(qiáng)，“越老、越舊”設(shè)施則更加脆弱。中國(guó)的一些城市由于其悠久的歷史和快速的城市化進(jìn)程，確實(shí)存在房屋建筑老化、基礎(chǔ)設(shè)施年代久遠(yuǎn)、設(shè)施設(shè)備老化、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題，像北京胡同、上海弄堂、廣州騎樓建筑群以及許多工人新村、老舊小區(qū)等，普遍存在供水管道、排水系統(tǒng)和電力線路老化、材料老舊現(xiàn)象，無(wú)法承載現(xiàn)實(shí)需求，安全隱患突出。
三是，位于城市“里子”，“設(shè)施隱蔽”帶來“隱患點(diǎn)不清”。因種類、功能的不同，一個(gè)城市除了大量交通道路、橋梁、通信基站等地面設(shè)施外，水電煤氣等城市生命線網(wǎng)管大多處于地下，屬于城市的“里子”。如上海擁有給水、排水、燃?xì)狻㈦娏?、通信、集中供熱供冷?/span>30種管道，地下管線總長(zhǎng)度超過17萬(wàn)公里，可謂歷史悠久、管情復(fù)雜。更重要的是，大多數(shù)城市重“面子”輕“里子”，許多地下網(wǎng)管由于建設(shè)年代早，沒有智能化監(jiān)測(cè)感知設(shè)備，存在地下諸如漏氣、漏液等安全隱患，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)警，導(dǎo)致治理者隱患底數(shù)不清、點(diǎn)位不明，處于被動(dòng)治理的窘境。橋梁隧道垮塌、居民房屋倒塌、樓房外立面脫落等災(zāi)害的發(fā)生，也是職能監(jiān)測(cè)不到位、無(wú)法提前防范的必然結(jié)果。
二、以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)加快推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性的創(chuàng)新舉措
隨著人工智能時(shí)代的到來，加大數(shù)字賦能，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理的數(shù)字化、智能化、精準(zhǔn)化，是韌性城市的客觀趨勢(shì)，也是必然要求。《意見》最大亮點(diǎn)在于注重科技創(chuàng)新、數(shù)字賦能，推動(dòng)新一代信息技術(shù)與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)深度融合，全面形成科技支撐、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、智能高效的新型城市基礎(chǔ)設(shè)施體系，從而提升城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性、管理韌性、空間韌性，推動(dòng)城市安全發(fā)展。全國(guó)各大中城市既要積極貫徹落實(shí)《意見》規(guī)定的基本要求，也要注重因地制宜，強(qiáng)調(diào)以緊迫問題為導(dǎo)向，有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)地加以推動(dòng)落實(shí)，持續(xù)提升城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性。為此，提出以下三點(diǎn)思路及建議：
一是，以大量存量老舊房屋建筑為重點(diǎn)，率先建立健全風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)清、數(shù)據(jù)聯(lián)通共享的城市房屋智能化綜合管理平臺(tái)。隨著我國(guó)城市大量房屋進(jìn)入“老齡化”階段，安全隱患日漸突出，自建房屋倒塌、外墻脫落等造成的人員傷亡問題時(shí)刻敲響警鐘。當(dāng)下，各大中城市要結(jié)合城市體檢、全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查、城市信息模型（CIM）基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)等工作，一方面要全力推進(jìn)老舊小區(qū)、老舊房屋的更新改造，提高房屋建筑的抗震、防雷、防火標(biāo)準(zhǔn)，消除安全隱患，堅(jiān)決遏制房屋安全事故發(fā)生；另一方面，要加大存量和新增房屋建筑的智能感知設(shè)施配置，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)老舊住宅電梯、老舊房屋設(shè)施抗震性能、消防設(shè)施等安全隱患，形成房屋建筑安全隱患數(shù)據(jù)底座，開展房屋定期體檢制度，搭建自動(dòng)感知、自動(dòng)監(jiān)測(cè)、自動(dòng)預(yù)警的房屋建筑智能化綜合管理平臺(tái)，做到“風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)清、數(shù)據(jù)聯(lián)通共享”，防患于未然，提高房屋建筑應(yīng)對(duì)破壞的堅(jiān)韌性，保障人民群眾安全。
二是，以城市地下生命線管網(wǎng)為核心，提質(zhì)更新并搭建自動(dòng)感知、自動(dòng)預(yù)警、快速處置的市政設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)“一張網(wǎng)”“一平臺(tái)”系統(tǒng)?！兑庖姟诽岢觥皩?shí)施智能化市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造”。對(duì)此當(dāng)務(wù)之急是，我們要以供水、排水、供電、燃?xì)?、熱力、地下綜合管廊等城市地下生命線管網(wǎng)為核心，創(chuàng)新投融資體制改革，著力推進(jìn)地下地上市政基礎(chǔ)設(shè)施的同步數(shù)字化升級(jí)改造，建設(shè)地下綜合管網(wǎng)可視化、排污口在線監(jiān)測(cè)預(yù)警、供熱管網(wǎng)和燃?xì)夤芫W(wǎng)在線監(jiān)測(cè)預(yù)警等智能系統(tǒng)。同時(shí)加大監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)與城市運(yùn)行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”的無(wú)縫銜接與深度融合，各類數(shù)據(jù)分層分級(jí)展示，形成地上地下市政基礎(chǔ)設(shè)施三維可視、自動(dòng)感知、自動(dòng)預(yù)警、快速處置的“一張網(wǎng)”“一張圖”“一平臺(tái)”格局，以技術(shù)賦能的確定性切實(shí)消除“風(fēng)險(xiǎn)看不見、災(zāi)害想不到”的不確定性危機(jī)。
三是，以家庭、小區(qū)、園區(qū)、城市等為不同載體，持續(xù)加大最新科技的應(yīng)用場(chǎng)景開發(fā)，全面提高城市智慧化整體水平。隨著自動(dòng)駕駛、人工智能、智慧家庭等深度智慧社會(huì)的來臨，開拓更多更高效的智慧應(yīng)用場(chǎng)景，是持續(xù)推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、城市空間不斷走向韌性的新路徑、新動(dòng)能。各大中城市要充分結(jié)合實(shí)際，有條件的城市要因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，先行開展市政道路智能化改造與自動(dòng)駕駛、智能網(wǎng)聯(lián)汽車、智慧物流等系統(tǒng)的協(xié)同布局、協(xié)同建設(shè)，打造代表中國(guó)最高水平的城市智能化運(yùn)行體系，提高關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)設(shè)施的整體韌性水平。同時(shí)，要瞄準(zhǔn)家庭、小區(qū)、園區(qū)、街區(qū)等城市新型治理單元，推行最新科技的深度推廣應(yīng)用，協(xié)同開展數(shù)字家庭、智慧小區(qū)、智慧園區(qū)、智慧街區(qū)等更具顆粒度的智慧治理單元，拓展全方位的多元化智能應(yīng)用場(chǎng)景，為城市整體韌性提供更精細(xì)、更全面、更精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支撐。
來源：上觀新聞，2025-01-09
作者：陶希東，上海社科院智庫(kù)研究中心研究員
