1925年2月，上海特別市籌備會第一次會議召開，此即上海成為中國第一個直轄于中央政府、與省平行的獨立城市型政區(qū)之發(fā)端。時任江蘇省省長、兼督辦江蘇軍務(wù)善后事宜的韓國鈞，明令上海市公所總董李平書等士紳回應(yīng)民眾呼吁，正式按下了上海建市的“開關(guān)”。在此后的一個世紀(jì)里，伴隨行政區(qū)劃建制升級等，上海一步步成長為一座具有全球影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市。

順應(yīng)民意

1843年以來，上海以超常的速度膨脹、發(fā)展。人口在1900年超過百萬，正式躍升為世界一流商埠。不過，雖是巨埠大邑，經(jīng)濟實力、文化影響、政治作用也已超過一省之規(guī)模，黃浦江畔的這塊彈丸之地卻仍被框定在“縣”這樣一個行政建制之中，嚴(yán)重束縛城市發(fā)展。

受到外國市政管理、建設(shè)的影響和刺激，以商、學(xué)兩界為主的上海地方紳商主動開始發(fā)起和推行旨在參與政權(quán)、改革社會的地方自治運動。但從1895年到1924年，歷經(jīng)清末憲政、辛亥革命、袁世凱復(fù)辟帝制和北洋軍閥混戰(zhàn)，多次自下而上、由縣到市的嘗試均以失敗告終。

總結(jié)此間30年建市歷程，一大問題在于缺乏中央政府（朝廷）的有效支持與引領(lǐng)，直至北洋政府1921年頒布《市自治制》《市自治制施行細(xì)則》才發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。時任江蘇省省長韓國鈞，在關(guān)鍵時刻大大加速了上海建市的歷史進(jìn)程。

韓國鈞，字紫石，1857年生于江蘇海安，清光緒年間中舉入仕，因勤政廉潔、勇于任事，終成晚清名臣。“吾省民國以來，名公巨卿不可悉數(shù)，而最負(fù)重望者則二人，一為紫公，一為張公季直”，這是上世紀(jì)上半葉江蘇各縣代表推薦省長候選人時對韓國鈞、張謇兩人的評價。

辛亥革命后，韓國鈞善學(xué)知變，順應(yīng)歷史潮流，擁護共和，先后兩次就任江蘇省省長及其他要職，受各方敬重。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，他接受中國共產(chǎn)黨團結(jié)抗日的主張，奔走呼吁各方聯(lián)合抗日，后為日偽所俘獲，威逼出任偽江蘇省省長，嚴(yán)詞拒絕，以死相抗，被陳毅同志譽為“民族抗戰(zhàn)之楷?！薄?/span>

1922年7月，韓國鈞就任江蘇省省長，系其第二次主政江蘇。彼時，上海雖然名義上歸屬江蘇管轄，但因集聚大量兵工廠和財富稅收，長時間被屬于皖系的浙江督軍掌控，成為派系林立的北洋軍閥爭奪的焦點。1925年1月，韓國鈞為防止上海淪為蘇浙兩省軍閥混戰(zhàn)的戰(zhàn)場，順應(yīng)民意，力排眾議，決定以上海為特別市，直屬中央，并電令李平書等人成立上海特別市籌備委員會，啟動上海建市各項事宜。

電文寫道：“查上海市場，甲于全國，人戶眾庶，事業(yè)殷繁，亟應(yīng)設(shè)置市政機關(guān)，以謀發(fā)展。茲定于上海設(shè)特別市，并請諸君為籌備委員，除電部備查外，其區(qū)域如何劃分？機關(guān)如何組織？職權(quán)如何分配？務(wù)希會同籌備，妥速擬定，呈候核奪。仍將籌備日期及刊用鈐記，先行具報備查，公牘隨發(fā)?！?/span>

李平書接到電文后，隨即與滬上各團體于2月1日在上海市公所集議，討論上海設(shè)立特別市一事，定市名“淞滬特別市”。2月4日，召開特別市籌備會第二次會議；2月7日，召開特別市籌備會第三次會議；2月10日，《淞滬特別市草擬章程》《淞滬公約起草委員會章程》在《申報》公之于眾；2月15日，特別市籌備會于上海市公所再次集會，通報韓國鈞已“批準(zhǔn)本會呈報議決淞滬特別市區(qū)域及籌備會等章程文”。

然而，上海紳商要求各路軍閥不得插手淞滬特別市事宜、完全尊重地方自治意愿的想法未得到響應(yīng)，北洋政府遂暫時擱置上海建市一事，韓國鈞亦辭去官職、回歸鄉(xiāng)里。

終得肇建

1925年10月10日，孫傳芳突然宣布起兵反奉，組成五路大軍向蘇南和上海大舉進(jìn)攻。10月15日，孫傳芳就任浙、閩、蘇、皖、贛五省聯(lián)軍總司令。

1926年5月1日，孫傳芳決定設(shè)立淞滬商埠督辦公署。不久，國民革命軍的北伐運動興起。1927年3月12日，上海市民代表會議召開成立大會，準(zhǔn)備接收上海政權(quán)，建設(shè)民選市政府；3月21日，國民革命軍克復(fù)上海，上海第三次工人武裝起義勝利。3月22日，上海第二次市民大會召開，選出上海特別市臨時政府19名委員，其中中共黨員和工人共計有10人。《上海特別市市民代表政府組織條例草案》隨后頒布，規(guī)定“上海特別市以市民代表為全市最高權(quán)力機關(guān)，定名市民代表政府（簡稱上海市政府）”，強調(diào)“上海特別市代表政府直隸于國民政府，不入省縣行政范圍”。

此二條規(guī)定頗為重要，不僅是對“軍辦”淞滬商埠督辦公署的超越，又把上海市明確作為一個與省同級的行政單位，而不再受江蘇省、上?？h之管轄，突破了清末民初自治運動以來上海市政廳受制于都督和縣知事的局面。1927年3月29日，上海特別市臨時市政府正式成立。

但不幸的是，此時握有實權(quán)的北伐軍總司令蔣介石已準(zhǔn)備叛變革命，斷然不能容忍這樣一個民選政府。就在臨時市政府成立之前，蔣介石致函要求暫緩辦公。雖然這一要求未被接受，卻已引起很大波動。1927年4月12日，蔣介石在上海發(fā)動反革命政變，工人糾察隊被繳械。4月14日，國民黨上海特別市黨部（左派）與臨時市政府均被上海臨時政治會議委員會（右派）接收。

臨時市政府的權(quán)力雖被接收，但“特別市”的名稱沒有取消，而是被沿用下去。上海臨時政治會議委員會曾擬上海特別市暫行條例（采用委員制），原準(zhǔn)備向國民黨中央政治會議第90次會議報告，但國民黨中央政治會議第89次會議通過《上海特別市暫行條例》（采用市長制），正式確立了上海特別市與省平行、直轄中央的地位。這說明上海特別市在法律上已經(jīng)產(chǎn)生，與省平行的城市行政區(qū)正式出現(xiàn)。5月18日，國民政府任命黃郛為上海特別市市長。

1927年7月7日，黃郛正式就職，特別市政府成立，設(shè)1處（秘書處）10局（財政、公安、衛(wèi)生、公用、教育、農(nóng)工商等）。在行政區(qū)劃上，改市鄉(xiāng)為區(qū)，設(shè)置滬南、法華、閘北、殷行、吳淞、江灣、彭浦、真如、高橋等17區(qū)。按照孫中山先生“設(shè)世界港于上?！钡睦硐耄幹啤渡虾Ｊ兄行膮^(qū)域道路系統(tǒng)圖說明書》《上海市全市分區(qū)及交通計劃圖說明書》《上海市新商港區(qū)域計劃草案說明書》等城市建設(shè)計劃，并于1929年開始實施上海城市發(fā)展史上的第一個城市規(guī)劃“大上海計劃”，將吳淞、江灣開發(fā)為新的市中心區(qū)。今楊浦區(qū)的舊市府大樓、區(qū)圖書館、江灣體育場等公共建筑設(shè)施，楊浦、虹口等區(qū)的中山路、淞滬路、翔殷路、四平路、黃興路、三門路、五星路、水電路等50余條交通道路，就是“大上海計劃”的產(chǎn)物。

同時，頒布《上海特別市工商業(yè)登記規(guī)則》《取締攤販及征收攤捐規(guī)則》，對工商企業(yè)、個體商販實施注冊、登記，核發(fā)營業(yè)執(zhí)照。改敬業(yè)、務(wù)本、寶山、市北等學(xué)校為市立中學(xué)，開市級公辦中學(xué)之先河。為改善衛(wèi)生管理，頒布《上海特別市政府衛(wèi)生局管理醫(yī)師（西醫(yī)）暫行章程》《上海特別市政府衛(wèi)生局管理醫(yī)士（中醫(yī)）暫行章程》，還舉辦衛(wèi)生運動會等。

上海特別市的成立，標(biāo)志著上海華界原先各自為政、互不統(tǒng)屬的分隔局面宣告結(jié)束，現(xiàn)代之市、區(qū)兩級行政體制就此在這座城市確立，現(xiàn)代城市管理體系基本形成，上海作為全國中心城市的地位得到強化。就更廣泛、深遠(yuǎn)的意義而言，中國地方行政制度因上海而正式有了直轄于中央的市級政區(qū)。

回望百年

關(guān)于上海建市時間，學(xué)術(shù)界存在不同看法：一種以上海特別市政府成立為建市標(biāo)志，即1927年7月7日；一種認(rèn)為1926年5月孫傳芳在龍華鎮(zhèn)設(shè)淞滬商埠督辦公署，是上海由縣制改為市制的開端；還有人追溯至1925年2月上海特別市籌備委員會成立并召開第一次會議，作為建市時點。

應(yīng)該說，韓國鈞、李平書等人計劃建立的特別市，設(shè)計推出了一套現(xiàn)代市政機關(guān)管理上海的方案，在中國城市發(fā)展史上具有引領(lǐng)價值，其歷史作用應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙?。以籌備委員會建立作為一個機構(gòu)設(shè)置的起點，亦符合社會慣例。而且，數(shù)十年間建立特別市的努力歷經(jīng)多次挫折，上海民眾的自治熱情始終沒有冷卻，這也是特別市最終得以落地上海的重要原因。尤其是在國民大革命期間，革命進(jìn)步力量承續(xù)自治精神，為設(shè)立民選的市政府奔走呼號乃至流血犧牲，為上海建市作出了巨大貢獻(xiàn)，這一歷史功績更應(yīng)當(dāng)為今人所銘記。

特別是，中國共產(chǎn)黨在上海建立伊始，就清晰地認(rèn)識到造成中國人民“最大的痛苦的是資本帝國主義和軍閥官僚的封建勢力”，決定在上?！耙宰灾问械倪\動”發(fā)展反抗軍閥統(tǒng)治的聯(lián)合戰(zhàn)線。北伐戰(zhàn)爭開始后，中國共產(chǎn)黨人先后三次在上海發(fā)動工人武裝起義，以加速推翻軍閥統(tǒng)治。其中，由周恩來同志任總指揮的第三次武裝起義歷經(jīng)30多個小時的激戰(zhàn)，起義工人在上海市民的支持與幫助下占領(lǐng)上海廣大地區(qū)。之后，上海臨時市政府的發(fā)起籌備、組織運作和革命實踐均離不開黨組織的運籌帷幄和奮力推動，羅亦農(nóng)、汪壽華、林鈞等共產(chǎn)黨人亦發(fā)揮了重要作用。

以建市時間之悠久與否為標(biāo)準(zhǔn)，上海似難以與倫敦、紐約、巴黎等國際大都市相比。但反言之，僅用100年時間就走完了這些城市數(shù)百年甚至上千年的發(fā)展歷程，其中的奧秘?zé)o疑值得深入探討。

回望百年，上海從軍閥混戰(zhàn)下求自保的縣城成長為以強大祖國為依托的社會主義現(xiàn)代化國際大都市。上海之所以要單獨建市，是因為韓國鈞、李平書等人不忍發(fā)展勢頭良好的城市陷入軍閥混戰(zhàn)之兵燹，以設(shè)立特別市來保全上海。彼時，上海之發(fā)展雖然“甲于全國”，但苦無強有力的中央政府支持與引領(lǐng)，繁榮表象之下是華洋分界、列強割據(jù)，各路軍閥磨刀霍霍。而如今，上海背后是強大的祖國，在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，正在奮力譜寫“人民城市人民建，人民城市為人民”的新篇章。

來源：解放日報，日期：2025-02-11

作者：鄭世卿，上海社會科學(xué)院文化和旅游研究中心副研究員；巴兆祥，復(fù)旦大學(xué)歷史學(xué)系教授