《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》立法是我國社會主義法治體系不斷完善的重要標(biāo)志。立法定位是立法的起點(diǎn)和基點(diǎn)，為法的制定提供法理和實(shí)踐上的指南與依據(jù)?？茖W(xué)的立法定位是高質(zhì)量構(gòu)建立法框架、安排布局結(jié)構(gòu)、設(shè)置條款內(nèi)容的前提與基礎(chǔ)。當(dāng)前正在制定中的《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，作為我國第一部專門關(guān)于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性法律，分析研討和科學(xué)確定其立法定位，具有重要意義和價(jià)值。
立法層階視角下的“基本法”
我國的立法體系特點(diǎn)是“一元、兩級、多層次”。一般認(rèn)為，我國國家層面立法有五個(gè)層次。在第一層次，《憲法》中有多條關(guān)于非公有制經(jīng)濟(jì)的規(guī)定。例如，“國家在社會主義初級階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”（第6條）；“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。國家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”（第11條）；“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”（第15條）。上述憲法規(guī)定為《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》作為民營經(jīng)濟(jì)基本法的立法定位，提供了引領(lǐng)和依據(jù)。
民營經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有重要地位作用。改革開放以來，我國民營經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。截至2024年9月底，我國實(shí)有民營經(jīng)濟(jì)主體總量達(dá)18086.48萬戶，占經(jīng)營主體總量的96.37%，10余年間增長超4倍；其中，民營企業(yè)5554.23萬戶，個(gè)體工商戶12532.25萬戶。黨的十八大以來，黨中央明確提出：“民營經(jīng)濟(jì)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的生力軍，是高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是推動我國全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要力量”，要“促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大”。新時(shí)代黨中央關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的方針政策，為《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》綱領(lǐng)性、總則性的基本法定位奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。
民營經(jīng)濟(jì)在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要的地位、功能和價(jià)值，具有其特定的發(fā)展運(yùn)動規(guī)律。因此，《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在立法位階上應(yīng)該定位為規(guī)范民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本法，以填補(bǔ)立法空白，為構(gòu)建民營經(jīng)濟(jì)法律體系奠定基礎(chǔ)。在制定《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》時(shí)，應(yīng)注重立法的全面性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，致力于發(fā)揮出該部重要法律“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)”的綱領(lǐng)性作用。應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，將我國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展所涉及的民營經(jīng)濟(jì)地位功能、政商關(guān)系、市場準(zhǔn)入、要素獲取、公平競爭、規(guī)范經(jīng)營、科技創(chuàng)新、服務(wù)保障、公平執(zhí)法、權(quán)益保護(hù)、規(guī)范引導(dǎo)、法律責(zé)任等具有全局的、普遍的、長遠(yuǎn)的、根本的規(guī)范意義的制度保障，經(jīng)過抽象提煉后納入其中。該法應(yīng)成為后續(xù)制定相關(guān)配套制度的法律依據(jù)，為民營經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范體系的建立健全構(gòu)筑四梁八柱，奠定基本法律指引與基石。
立法類型視角下的“促進(jìn)法”
《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的促進(jìn)法立法類型，根基于《憲法》“國家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”的規(guī)定。促進(jìn)型立法主要是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和規(guī)律，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步、教育事業(yè)、公益事業(yè)、社會保障和就業(yè)等領(lǐng)域社會關(guān)系，發(fā)揮立法的激勵(lì)鼓勵(lì)、正面評價(jià)、倡導(dǎo)引導(dǎo)等功能，體現(xiàn)了現(xiàn)代立法從“管制”到“引領(lǐng)”的轉(zhuǎn)變。與主要為各類主體設(shè)定權(quán)利義務(wù)管理型立法不同，促進(jìn)型立法主要以提倡、激勵(lì)、服務(wù)、引導(dǎo)以及對政府的考核評價(jià)作為主要內(nèi)容。截至目前，我國制定、實(shí)施了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《就業(yè)促進(jìn)法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等10部以“促進(jìn)法”為名的法律。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，促進(jìn)型立法日益增多，并發(fā)揮著重要作用。黨的十八大后，黨中央把握這一趨勢和規(guī)律，多次強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”。2015年3月，我國對《立法法》進(jìn)行修改，將“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”增設(shè)為《立法法》第1條重要內(nèi)容。這也反映出，我國立法工作從“先改革，后立法”“邊改革，邊立法”轉(zhuǎn)向“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，正在從被動確認(rèn)改革成果轉(zhuǎn)向主動引領(lǐng)改革進(jìn)程。
民營經(jīng)濟(jì)作為我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在財(cái)富創(chuàng)造、稅收貢獻(xiàn)、科技創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、就業(yè)促進(jìn)和社會公益等方面，為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了重要積極貢獻(xiàn)。由此，在制定《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》時(shí)，應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)其“促進(jìn)法”定位，以“促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、高質(zhì)量發(fā)展”為目標(biāo)，通過法律給予行為主體以激勵(lì)，聚焦科技創(chuàng)新、國家重大戰(zhàn)略和重大工程參與、國家科技攻關(guān)項(xiàng)目參與、直接間接融資、高效便利的投資服務(wù)等重點(diǎn)問題，壓實(shí)各級政府促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律職責(zé)，營造全社會關(guān)心、支持、促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的氛圍，做好宣傳、財(cái)稅、要素、產(chǎn)業(yè)等相關(guān)提倡、激勵(lì)、服務(wù)、引導(dǎo)法律條款安排，以法治力量推動民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。
立法實(shí)質(zhì)視角下的“保障法”
保障社會主體的合法權(quán)利是法之根基，是社會關(guān)系健康運(yùn)轉(zhuǎn)的基石。對于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的立法目標(biāo)而言，以民營企業(yè)與其他所有制企業(yè)權(quán)利實(shí)質(zhì)平等為立法理念、實(shí)踐導(dǎo)向，保障好民營經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營者的合法權(quán)利，是根本之策。與1979年全國人大通過的《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、2008年全國人大常委會通過的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》一樣，《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》制定的基本邏輯，也應(yīng)該是對于民營經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營者合法權(quán)益的立法剛性保障。因此，民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的實(shí)質(zhì)是權(quán)益保障法。在某種程度上，只有落實(shí)好民營經(jīng)濟(jì)主體權(quán)利的剛性保障，才能促使廣大民營企業(yè)“不待揚(yáng)鞭自奮蹄”。
在制定《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》時(shí)應(yīng)牢牢把握其“保障法”定位，充分關(guān)注民營經(jīng)濟(jì)的公平競爭、平等使用各類生產(chǎn)要素、原始創(chuàng)新、失信懲戒和信用修復(fù)等問題，保障好相關(guān)主體的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及經(jīng)營自主權(quán)。一方面，要將民營經(jīng)濟(jì)組織在市場準(zhǔn)入、要素獲取方面的平等權(quán)利確定下來，消除對民營經(jīng)濟(jì)組織設(shè)置的不合理市場準(zhǔn)入壁壘及要素獲取壁壘，減少不必要的行政干預(yù)和歧視性政策。另一方面，要平等保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者的合法權(quán)益，尤其是在財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利、知識產(chǎn)權(quán)上的保護(hù)。即使是在對其違法行為進(jìn)行處罰時(shí)，也應(yīng)當(dāng)與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)，禁止隨意利用行政或者刑事手段違法干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛。在對民營經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者人身自由作出強(qiáng)制措施時(shí)，必須嚴(yán)格依照法定權(quán)限、條件和程序。在涉及財(cái)產(chǎn)處理問題時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分合法財(cái)物和非法財(cái)物，不得超權(quán)限、超范圍、超數(shù)額、超時(shí)限查封、扣押、凍結(jié)其財(cái)物。
《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》立法是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)法治不斷健全完善的一個(gè)重要里程碑，將在法治軌道上推動新時(shí)代民營經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、高質(zhì)量發(fā)展。
來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)-中國社會科學(xué)報(bào)，2025-02-11
作者：李建偉，上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所副所長、研究員
