2月20日至27日，二十國(guó)集團(tuán)（G20）外長(zhǎng)會(huì)議、財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議相繼在南非舉行。這是非盟被納入G20正式成員之后，首次由非洲國(guó)家主持、在非洲大陸舉行的會(huì)議，也是今年G20峰會(huì)前最重要的兩次協(xié)調(diào)推進(jìn)會(huì)。不過(guò)，美國(guó)國(guó)務(wù)卿魯比奧和財(cái)長(zhǎng)貝森特卻雙雙缺席會(huì)議。美方“翹會(huì)”讓年底的峰會(huì)能否順利舉行、美國(guó)總統(tǒng)特朗普是否出席峰會(huì)或以何種方式出席成為懸念。
在全球性危機(jī)不斷爆發(fā)、全球治理面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)之際，作為G20中握有重要議程制定權(quán)的主要行為體、也是下一屆峰會(huì)的輪值主席國(guó)，美國(guó)的缺席極不尋常，其背后或蘊(yùn)藏著特朗普政府更大的戰(zhàn)略謀劃和利益盤(pán)算。
“極限打壓”南非政府
不可否認(rèn)，接連“翹會(huì)”首先體現(xiàn)了美國(guó)與南非雙邊矛盾的激化。通過(guò)這種象征性外交手段，特朗普政府旨在直接羞辱南非拉馬福薩政府，打擊南非的國(guó)際形象。對(duì)南非而言，擔(dān)任G20輪值主席國(guó)是提升其國(guó)際地位的重要機(jī)會(huì)，美國(guó)高官缺席降低了會(huì)議規(guī)格，也加大了達(dá)成會(huì)議成果的難度。
雙方關(guān)系惡化的直接導(dǎo)火索是南非總統(tǒng)拉馬福薩于1月23日簽署了《征用法案》。該法案允許政府基于公共利益征收土地，旨在解決種族隔離時(shí)期遺留的土地分配不公問(wèn)題。美方認(rèn)為，《征用法案》對(duì)美利益構(gòu)成挑戰(zhàn)，尤其削弱了美國(guó)資本對(duì)南非礦業(yè)的控制。2月7日，特朗普政府以“南非土地政策侵犯人權(quán)”為由，全面切斷對(duì)南非援助，并威脅暫?！斗侵拊鲩L(zhǎng)與機(jī)遇法案》中所賦予的貿(mào)易特權(quán)。此外，美國(guó)還限制對(duì)南非特定行業(yè)的投資，減少軍事技術(shù)轉(zhuǎn)讓、軍事培訓(xùn)項(xiàng)目和安全援助資金，在國(guó)際場(chǎng)合系統(tǒng)性孤立南非。這一系列舉措標(biāo)志著美國(guó)對(duì)南非政策從“戰(zhàn)略忽視”轉(zhuǎn)向“極限打壓”。
南非長(zhǎng)期享受美國(guó)大筆援助、享受美國(guó)單邊貿(mào)易優(yōu)惠和常年維持200億美元貿(mào)易逆差，拉馬福薩政府卻與美國(guó)外交政策漸行漸遠(yuǎn)。今年1月，南非在聯(lián)合國(guó)大會(huì)支持譴責(zé)以色列在加沙行動(dòng)的決議，并繼續(xù)推進(jìn)在國(guó)際法院對(duì)以訴訟，這與特朗普政府堅(jiān)定支持以色列的立場(chǎng)沖突。作為金磚國(guó)家，南非近年來(lái)在外交上積極推動(dòng)國(guó)際秩序多極化發(fā)展，日趨偏向反美、去美路線，引發(fā)美國(guó)保守派不滿。美國(guó)國(guó)會(huì)“南非核心小組”主席、共和黨參議員湯姆·科頓曾公開(kāi)批評(píng)南非在人權(quán)和外交政策上的立場(chǎng)，并呼吁政府采取更強(qiáng)硬措施。通過(guò)外交冷落，特朗普政府試圖向南非施壓，迫使其在經(jīng)貿(mào)、安全和國(guó)際立場(chǎng)等問(wèn)題上向美國(guó)靠攏。
進(jìn)一步彰顯“美國(guó)優(yōu)先”
這一事件也反映了特朗普政府第二任期對(duì)多邊機(jī)制的態(tài)度，體現(xiàn)了“美國(guó)優(yōu)先”理念在外交實(shí)踐中進(jìn)一步深化。特朗普政府上臺(tái)后，先后退出《巴黎協(xié)定》、世衛(wèi)組織、聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)等多邊框架，并要求審查美國(guó)參與聯(lián)合國(guó)教科文組織等機(jī)構(gòu)的具體情況。特朗普政府偏好能夠充分彰顯實(shí)力和方便交易的雙邊外交，而非美國(guó)霸權(quán)被重重束縛的多邊機(jī)制。特朗普的核心支持者也普遍對(duì)多邊機(jī)構(gòu)持懷疑態(tài)度，其政治顧問(wèn)在今年初的戰(zhàn)略會(huì)議上建議減少參與多邊活動(dòng)，以彰顯“美國(guó)優(yōu)先”的政策立場(chǎng)。
2022年以來(lái)，G20先后由印度尼西亞、印度、巴西和南非主辦，南方議程漸漸占據(jù)主導(dǎo)。作為今年的G20輪值主席國(guó)，南非提出的議題，如全球南方和非洲發(fā)展、氣候正義、全球金融架構(gòu)改革、發(fā)展中國(guó)家債務(wù)減免等，與特朗普政府的政策優(yōu)先事項(xiàng)不符。南非積極推動(dòng)國(guó)際秩序多極化，支持全球南方國(guó)家在國(guó)際事務(wù)中的發(fā)言權(quán)，這與特朗普政府維持美國(guó)霸權(quán)的目標(biāo)相悖。在此次G20外長(zhǎng)會(huì)上，拉馬福薩呼吁G20成員國(guó)采取行動(dòng)，應(yīng)對(duì)氣候變化及低收入國(guó)家債務(wù)可持續(xù)性問(wèn)題，對(duì)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)、多邊貿(mào)易體系及國(guó)際金融機(jī)構(gòu)等進(jìn)行改革。這些呼吁回應(yīng)了南方國(guó)家的一貫訴求，卻與眼下華盛頓的政策格格不入。
作為下一屆峰會(huì)的輪值主席國(guó)，美國(guó)可能會(huì)大幅調(diào)整G20的議程安排和決策模式，更加偏離這一平臺(tái)的一貫宗旨。因之，此次缺席南非會(huì)議，也可能是特朗普政府戰(zhàn)略性降低G20地位，并打響“美國(guó)優(yōu)先”的如意算盤(pán)。
美國(guó)的行為加劇了G20內(nèi)部分化，強(qiáng)化了“全球北方”與“全球南方”的對(duì)立。從更廣泛的視角看，這一事件是國(guó)際秩序深刻轉(zhuǎn)型之際大國(guó)博弈的縮影，反映了單邊主義與多邊主義、霸權(quán)主義與多極化趨勢(shì)之間的角力。美國(guó)高官的缺席雖然在短期內(nèi)削弱了G20會(huì)議的效果，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，可能會(huì)加速?lài)?guó)際秩序多極化和全球治理多元化的進(jìn)程。
來(lái)源：文匯報(bào)，日期：2025-02-28
作者：李因才，上海社科院國(guó)際問(wèn)題研究所副研究員
