6月30日-7月3日，全球發(fā)展合作領(lǐng)域的一場重要且醞釀已久的會議——聯(lián)合國第四屆發(fā)展籌資問題國際會議（FFD4）在西班牙塞維利亞召開。出席本次會議的有各國政府領(lǐng)導人、國際和區(qū)域組織、民間社會和私營部門代表，會議極有可能達成《塞維利亞承諾》。該承諾旨在重振全球可持續(xù)發(fā)展的籌資框架，以調(diào)動更多、更高質(zhì)量的資源推動對可持續(xù)發(fā)展目標的融資、投資和改革國際金融架構(gòu)，實現(xiàn)世界迫切需求的變革性轉(zhuǎn)型。

越來越大的缺口和遭遇挫折的“2030目標”

當全球經(jīng)濟面臨逆風、貿(mào)易壁壘不斷上升、多邊主義減弱和沖突升級之時，全球發(fā)展籌資的缺口也不斷擴大，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程遭受挫折。

自特朗普再度執(zhí)政以來，美國宣布撤銷了國際開發(fā)署，取消90%以上的對外援助合同；歐盟也在考慮重組其外部援助計劃以應對預算壓力和俄烏沖突等優(yōu)先事項，計劃未來三年削減20億歐元發(fā)展合作支出；英國首相斯塔默宣布將國際援助預算由現(xiàn)行占國民總收入的0.5%削減至2027年的0.3%。法國、德國也相繼宣布降低對外援助額度，瑞典、荷蘭等國已經(jīng)放棄多年堅持的聯(lián)合國0.7%的承諾目標。這將是自1999年以來國民總收入中用于援助份額的最低水平。

《2024年可持續(xù)發(fā)展籌資報告》估計，可持續(xù)發(fā)展目標的籌資缺口已從2015年亞的斯亞貝巴舉行第三次發(fā)展籌資問題國際會議時的每年2.5萬億美元增加到每年4.2萬億美元以上。官方發(fā)展援助（ODA）是目前發(fā)展中國家外部資金的主要來源，但當前的國際發(fā)展合作未能跟上發(fā)展中國家日益增長和變化的需求。傳統(tǒng)援助國提供的ODA雖然達到了新的高度，但是考慮到實際購買力等因素，ODA資金實際上已經(jīng)連續(xù)三年下降，同時它在發(fā)展中國家ODA中的占比也顯著下降。2023年，發(fā)展援助委員會成員國提供的援助占發(fā)展中國家ODA的61%，低于10年前的70%以上。而且傳統(tǒng)援助國提供的ODA資金很大一部分流向了人道主義援助、減緩氣候變化和援助國內(nèi)部的難民支出，遠離了長期發(fā)展項目。

同時，隨著經(jīng)濟增長放緩、全球宏觀經(jīng)濟條件的不利以及優(yōu)先事項的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)援助國都在宣布削減援助預算，重新調(diào)整公共支出的重點。因此，全球發(fā)展籌資將面臨缺口不斷擴大的趨勢。

在全球發(fā)展籌資處于困境的背景下，聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程遭遇挫折。2025年聯(lián)合國秘書長關(guān)于《實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標進展情況》的報告指出，在可持續(xù)發(fā)展目標的137項具體目標中，只有20%的目標在按預期取得進展，有望到2030年實現(xiàn)，近一半（47%）的目標進展甚微或不大，迫切需要加快速度，還有超過三分之一的具體目標出現(xiàn)停滯甚至倒退到2015年基線水平以下。

2023年仍有7億多人生活在極端貧困中，全球近十分之一的人面臨饑餓，近23.3億人面臨中度至嚴重的糧食不安全。按目前的趨勢繼續(xù)下去，到2030年世界上仍將有6億人，即全球7.3%的人口繼續(xù)生活在極端貧困中，可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)可能被迫推遲至2050年。

一線希望——《塞維利亞承諾》

截至目前，聯(lián)合國框架下的發(fā)展籌資進程已經(jīng)召開了三次國際會議。2002年在墨西哥蒙特雷的第一屆會議形成了一個推動發(fā)展籌資的指導思想和政策原則，2008年的多哈會議探討了全球經(jīng)濟危機背景下落實發(fā)展籌資承諾的多項措施，2015年亞的斯亞貝巴會議提出了支持可持續(xù)發(fā)展目標的七大行動領(lǐng)域，構(gòu)建了可持續(xù)發(fā)展籌資框架。但當前全球發(fā)展籌資缺口不斷擴大、可持續(xù)發(fā)展進程受阻，全球發(fā)展合作不力，《亞的斯亞貝巴行動議程》未實現(xiàn)從“數(shù)十億到數(shù)萬億”的轉(zhuǎn)變，無法支撐發(fā)展中國家所需的資金。

如何重振發(fā)展籌資進程，彌合巨大的籌資與投資缺口并提高資金的有效性？如何擴大對可持續(xù)發(fā)展目標的公共和私人投資？如何協(xié)調(diào)言辭與行動之間的不一致，以創(chuàng)新融資方式形成新的發(fā)展途徑來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標？這是第四屆發(fā)展籌資國際會議的主要任務。

6月14日，第四屆發(fā)展籌資國際會議成果文件的共同協(xié)調(diào)人提交了成果文件的最終文稿——《塞維利亞承諾》（Compromiso de Sevilla，以下簡稱《承諾》）。該承諾強調(diào)消除貧困、促進性別平等、應對氣候變化等關(guān)鍵議題上發(fā)展籌資的重要性與策略，圍繞國內(nèi)公共資源、國內(nèi)和國際私營企業(yè)、國際發(fā)展合作、國際貿(mào)易、債務和債務可持續(xù)性、國際金融結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)性問題，以及科學、技術(shù)、創(chuàng)新和能力建設(shè)等七大行動領(lǐng)域，提出了一系列改革和行動方案以大規(guī)模推動可持續(xù)發(fā)展籌資。

具體來看，《塞維利亞承諾》在支持國內(nèi)資源調(diào)動、加強債務處理和改革國際金融架構(gòu)三大關(guān)鍵領(lǐng)域形成了一些重要的行動方案。

第一，在支持國內(nèi)資源動員方面，《塞維利亞承諾》重申了國內(nèi)公共資源的有效利用對促進可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，提出建設(shè)性參與《聯(lián)合國國際稅收合作框架公約》及其議定書的談判，推進OECD/G20包容性框架第二支柱的持續(xù)實施，并采取措施以有效打擊非法資金流動。

第二，在加強債務處理方面，《塞維利亞承諾》提出構(gòu)建一個以發(fā)展為導向的債務架構(gòu)，改革主權(quán)債務結(jié)構(gòu)。當前，發(fā)展中經(jīng)濟體的償債額每年飆升至1.4萬億美元以上，高昂的償債負擔嚴重制約了發(fā)展中國家的財政空間和它們解決貧困、不平等問題以及投資于可持續(xù)發(fā)展的能力?！度S利亞承諾》在債務和債務可持續(xù)性這一行動領(lǐng)域內(nèi)，就加強債務管理、降低借貸成本、改善債務重組和確保債務可持續(xù)性等四個方面提出了具體的策略與方案。例如，與國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行一道召集工作組，就主權(quán)借貸和放貸提出一套綜合自愿指導原則；要求G20在債務服務暫停倡議的基礎(chǔ)上，進一步加強共同債務處理框架，擴大對目前不符合條件的國家的支持等。

第三，在改革國際金融架構(gòu)方面，《塞維利亞承諾》提出了一系列新的改革措施。目前的金融體系是近80年前在《布雷頓森林協(xié)定》的基礎(chǔ)上建立的。自2020年以來，為應對一系列全球沖擊和危機，國際金融架構(gòu)已經(jīng)實施了多項改革，但這些改革都未能跟上不斷增長的需求、全球地緣政治環(huán)境的變化和金融體系的新挑戰(zhàn)?！度S利亞承諾》提出的新措施包括擴大發(fā)展中國家在全球經(jīng)濟治理和國際經(jīng)濟的發(fā)言權(quán)和代表性，尤其是首次提出了擴大發(fā)展中國家在金融結(jié)構(gòu)決策中的發(fā)言權(quán)和代表性；進一步加強全球金融安全網(wǎng)，增強發(fā)展中國家抵御風險的能力；設(shè)立定期的專門討論信用評級問題的高級別會議；加強金融監(jiān)管，促進金融體系的穩(wěn)定和可持續(xù)性等。

《塞維利亞承諾》的成果與挑戰(zhàn)

盡管美國在最終談判階段退出，但《塞維利亞承諾》仍然可能在《亞的斯亞貝巴行動議程》的基礎(chǔ)上重振全球可持續(xù)發(fā)展籌資框架。

首先，《亞的斯亞貝巴行動議程》主要集中在當時已有的全球挑戰(zhàn)上，對新興問題的關(guān)注相對較少，而《塞維利亞承諾》更加關(guān)注新興問題，如數(shù)字金融、人工智能和氣候變化融資等，并提出相應的應對措施，它為全球發(fā)展籌資提供了一個全面而詳細的框架。

其次，相較于《亞的斯亞貝巴行動議程》在氣候變化議題上承認“共同但有區(qū)別的責任”原則，《塞維利亞承諾》明確重申《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》所有原則，不僅包括“共同但有區(qū)別的責任”原則。

最后，《塞維利亞承諾》進一步強調(diào)了國家的發(fā)展自主權(quán)并且更加重視發(fā)展中國家的多樣化需求，將進一步改善發(fā)展中國家獲得發(fā)展籌資的機會和更有效地融入世界經(jīng)濟。例如，《塞維利亞承諾》首次提出擴大發(fā)展中國家在金融機構(gòu)決策中的發(fā)言權(quán)，提出幫助發(fā)展中國家提升人工智能方面的能力等。

與此同時，不容忽視的是，《塞維利亞承諾》也還存在不小的挑戰(zhàn)。一些人對塞維利亞會議并不抱有太高的期望，并且對它能否超越亞的斯亞貝巴會議持懷疑態(tài)度，認為2015年是全球合作的高峰，而此次會議面臨的是多邊合作的低谷，談判達成的合作成果可能將很有限；還有人認為此次成果文件是在現(xiàn)有框架基礎(chǔ)上進行補充和完善，并不是重新談判或開啟新文件，因而談判達成的文件內(nèi)容將受限。而且全球南方與北方國家之間圍繞ODA和氣候籌資、債務處理共同框架和國際稅收合作等議題存在較大分歧，這些分歧也將影響到《塞維利亞承諾》的雄心水平。

總體上看，此次會議有望達成的《塞維利亞承諾》只是發(fā)展籌資改革的起點而非終點，后續(xù)落實才是真正的挑戰(zhàn)，能否有效動員所有利益攸關(guān)方將是重振可持續(xù)發(fā)展籌資框架的關(guān)鍵。

來源：澎湃新聞，2025-07-01

作者：黃超，上海社科院世界經(jīng)濟研究所副研究員