2025年7月14日至15日，時隔十年，中央城市工作會議再次在北京召開。
這是黨的歷史上第二次以中央名義召開的城市工作會議，對于下一階段的城市工作，會議定調(diào)：我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。
長期從事城市與人口研究的上海社會科學(xué)院研究員鄧智團告訴南風(fēng)窗，以此次中央城市工作會議為標志，我國城市發(fā)展進入了一個關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型階段。
在這次會議上，中央首次系統(tǒng)提出了“建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市”的總體目標，徹底超越了以往學(xué)界“唯發(fā)展論”和“唯治理論”的二元對立。這意味著，城市發(fā)展將不再是對GDP數(shù)字的單一追逐，還需要看城市中的普通人生活是否安全、健康、快樂和幸福。
此次中央城市工作會議的召開時間，恰逢畢業(yè)季、就業(yè)季，同時也是年輕人的“擇城季”。關(guān)于年輕人的擇城擇業(yè)，會議還釋放了哪些信號？大城市愈發(fā)激烈的人才競爭態(tài)勢，是否會改寫年輕人往后的生存處境？
以下，是南風(fēng)窗與鄧智團的對話。
“兩個轉(zhuǎn)向”
南風(fēng)窗：本次中央城市工作會議提出，“我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段”。從我國城市化發(fā)展的歷史角度來看，你如何解讀這“兩個轉(zhuǎn)向”？
鄧智團：1978年，我國城鎮(zhèn)人口比重僅為17.92%，而到2015年，我國人口城市化率已經(jīng)發(fā)展到55%。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，到2024年年末，我國城鎮(zhèn)常住人口94350萬人，城鎮(zhèn)人口占全國人口的比重（城鎮(zhèn)化率）為67%。我國城市化建設(shè)在這十年經(jīng)歷了高速的發(fā)展。從全球城市化的歷史經(jīng)驗來看，67%的城市化率已經(jīng)處于相對高位，近些年來的增速放緩，意味著我國城市化水平已經(jīng)從快速增長期進入了穩(wěn)定發(fā)展期。
縱觀我國城市化進程，早期階段以空間擴張為典型特征。以上海為例，20世紀90年代起，高架路網(wǎng)、軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施快速延伸，奠定了城市發(fā)展的物理骨架，其目的是通過空間擴容承接傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，吸引大規(guī)模勞動力聚集，推動城市外延式增長。此時，城市發(fā)展遵循的是“城興業(yè)、業(yè)興人”的底層邏輯。
當(dāng)下，中國城市的發(fā)展邏輯已發(fā)生深刻變革。城市基礎(chǔ)設(shè)施體系日趨成熟，如上海軌交運營里程達831公里，居全球首位。城市建設(shè)的重心從“增量擴張”開始轉(zhuǎn)向“存量優(yōu)化”。所謂“存量”指的是，城市發(fā)展不再會像以前建新城、建新區(qū)那樣快速擴張，而是以環(huán)境品質(zhì)、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)升級為核心導(dǎo)向，向“質(zhì)”提升。這一思路所遵循的底層邏輯與此前發(fā)生了變化，從“城興業(yè)、業(yè)興人”變成“城興人、人興業(yè)”。
南風(fēng)窗：本次中央城市工作會議對城市工作的定調(diào)，對未來城市發(fā)展方向有著怎樣的指引意義？
鄧智團：以此次中央城市工作會議為標志，我國城市發(fā)展進入關(guān)鍵轉(zhuǎn)型階段。核心標志是，中央首次系統(tǒng)提出“建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市”的總體目標。這一戰(zhàn)略目標從國家層面解決了學(xué)界長期呼吁的城市品質(zhì)提升與政策實踐脫節(jié)問題。
從學(xué)理層面看，“現(xiàn)代化人民城市”的六個維度與中國式現(xiàn)代化的“五位一體”總體布局形成嚴密呼應(yīng)：創(chuàng)新指向經(jīng)濟現(xiàn)代化，宜居聚焦社會建設(shè)，美麗強調(diào)生態(tài)價值，韌性保障治理效能，文明傳承文化基因，智慧賦能技術(shù)支撐。
尤為關(guān)鍵的是，這一目標深刻破解了長期困擾學(xué)界的理論分野——它超越“唯發(fā)展論”或“唯治理論”的二元對立，實現(xiàn)了發(fā)展邏輯與治理邏輯的有機統(tǒng)一。
所謂“現(xiàn)代化”，要求城市通過科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級持續(xù)“做大蛋糕”，夯實物質(zhì)基礎(chǔ)；而“人民城市”則強調(diào)通過制度創(chuàng)新讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，完成“分好蛋糕”的治理命題。二者辯證統(tǒng)一于“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”：既非西方城市以資本擴張為主導(dǎo)的單一增長模式，亦非忽視發(fā)展基礎(chǔ)的福利空想，而是立足中國國情的發(fā)展正義與分配正義的協(xié)同推進。
“十五五”規(guī)劃即將啟動，這一目標正在重構(gòu)地方政府的政策議程。各城市需重新審視自己的發(fā)展規(guī)劃：未來的城市發(fā)展，不再是對GDP的單一角逐，而在于能否在創(chuàng)新活力、宜居品質(zhì)、文化魅力、安全韌性等維度形成綜合優(yōu)勢，最終實現(xiàn)“人的全面發(fā)展”與“城市轉(zhuǎn)型發(fā)展”的歷史性統(tǒng)一。
南風(fēng)窗：現(xiàn)代化人民城市的總體目標中，“創(chuàng)新”排在首位。比如近年來在科創(chuàng)領(lǐng)域頻頻出圈的深圳和杭州，它們的成功關(guān)鍵是什么？人才在其中的作用是什么？
鄧智團：去年，杭州“游戲科學(xué)”公司推出的《黑神話：悟空》，讓世界看到了中華文化與當(dāng)代游戲產(chǎn)業(yè)結(jié)合的魅力；今年年初，作為“杭州六小龍”的“深度求索”一鳴驚人，讓中國人工智能的水平一夜之間趕在世界潮頭。杭州接二連三的驚喜讓很多城市紛紛發(fā)問，杭州為何有“六小龍”？其他城市為什么沒有？
在我看來，善于創(chuàng)新的城市都在做三件事：讓創(chuàng)新要素高效聚合、讓制度設(shè)計保持彈性、讓空間載體充滿活力。
建設(shè)創(chuàng)新城市的關(guān)鍵是建立創(chuàng)新生態(tài)。創(chuàng)新生態(tài)的打造，離不開人才、資本、技術(shù)、文化、創(chuàng)新空間等要素的有效聚合。
一個有效聚合的例子，是城市中激發(fā)創(chuàng)新的公共空間。上海就擁有多個創(chuàng)新街區(qū)，如全國首個大模型專業(yè)孵化和加速載體“上海模速空間創(chuàng)新生態(tài)社區(qū)”，以及位于長寧區(qū)的“上海硅巷”等。
而深圳在城市更新的過程中，保留了一些地價較低的城中村，提供了低成本的創(chuàng)業(yè)空間，吸引了大量年輕人，并由此產(chǎn)生了新的業(yè)態(tài)——培育了4000家創(chuàng)新載體，吸納年輕的就業(yè)群體。每一年，深圳市的流入人口規(guī)模都位于全國前列，在年輕人中俗稱“到深圳搞錢”，這和整座城市的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍息息相關(guān)。
隨著城市經(jīng)濟的主導(dǎo)力量開始轉(zhuǎn)向以創(chuàng)新驅(qū)動為主的先進制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，人才對于城市發(fā)展將會愈發(fā)重要。這一轉(zhuǎn)變凸顯了人才在三個維度的重要作用：知識密集型企業(yè)的崛起，知識型員工的價值釋放，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的集聚效應(yīng)。人才正在重新定義城市競爭力的底層邏輯。
人才競爭
南風(fēng)窗：與以往相比，本次中央城市工作會議似乎沒有再提及“大城市要限制人口規(guī)?！钡南嚓P(guān)表述，這意味著什么？
鄧智團：我國人口轉(zhuǎn)入負增長之后，過去超大城市的人口規(guī)模問題已經(jīng)不是特別大了。目前，除了北京和上海之外，廣州、深圳、杭州、成都等城市對于年輕人落戶政策已經(jīng)基本放開：在廣州，本科生及以上即可直接落戶，并取消了社保年限的規(guī)定；在深圳，?？粕耙陨峡梢灾苯勇鋺?；武漢甚至頒布了父母可以跟隨在校大學(xué)生子女落戶的戶籍新政。
過去幾年，不少城市也出現(xiàn)了“搶人大戰(zhàn)”，一定程度上顯示了城市發(fā)展“求賢若渴”的趨勢。
南風(fēng)窗：放眼北上廣深杭這5座大城市，它們的人才競爭出現(xiàn)了哪些新的特點？
鄧智團：當(dāng)前，區(qū)域間的人才競爭已經(jīng)演化為城市層級的角力，城市競爭力的此消彼長，又深刻反映了一個國家在全球競爭與合作格局之中的位置。無論是城市、區(qū)域還是國家之間的競爭，對頂尖科技人才的爭奪都尤為關(guān)鍵，這甚至已經(jīng)成為決定城市發(fā)展高度的核心變量。
上海、北京、深圳等城市，紛紛頒布高強度的激勵政策，吸引全球頂尖科學(xué)家與高端人才。騰訊、華為、比亞迪、阿里巴巴等科技領(lǐng)軍企業(yè)同樣在構(gòu)筑自己的人才庫，頭部企業(yè)用百萬年薪爭奪天才少年等新聞屢見報端。
練秋湖研發(fā)中心是華為全球最大的研發(fā)中心，它之所以落戶上海青浦西岑，不僅看中了上海的營商環(huán)境，還看中了上海所能提供的龐大、頂尖且全球化的人才池。城市競爭和人才競爭是相輔相成的，特別是在互聯(lián)網(wǎng)、新一代信息技術(shù)、人工智能、通信設(shè)備等“贏家通吃”效應(yīng)顯著的前沿創(chuàng)新領(lǐng)域。
企業(yè)層面，人才驅(qū)動了科技企業(yè)的創(chuàng)新活力；城市層面，這些引領(lǐng)性企業(yè)群托舉起一座城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展高度和全球競爭力；國家層面，一個國家在全球科技競爭中的話語權(quán)，最終取決于在關(guān)鍵領(lǐng)域是否能涌現(xiàn)出具備世界級影響力的領(lǐng)軍企業(yè)與人才團隊——AI大模型“深度求索”的國際影響力便是一個例子。
南風(fēng)窗：除了萬里挑一的頂級人才，其他年輕人應(yīng)該如何根據(jù)自己的興趣愛好特長和未來規(guī)劃去選擇對應(yīng)的城市？
鄧智團：我有一位湖北籍學(xué)生，2024年畢業(yè)時獲得了同一家國企在上海和武漢同等崗位、同等薪酬的錄用通知。權(quán)衡上海與武漢的生活成本，尤其是住房成本的差異之后，他最終選擇返鄉(xiāng)發(fā)展。
他的選擇，其實也反映了當(dāng)前人才流動和城市協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性變化：當(dāng)今，中國的人才發(fā)展載體，已不再僅局限于傳統(tǒng)一線城市。雞蛋不都放在“北上廣深”的籃子里了，像杭州、蘇州、南京、武漢、成都、西安等新一線與核心二線城市，以及青島、寧波等區(qū)域重要城市，正憑借其成熟的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、完善的公共服務(wù)與更具比較優(yōu)勢的生活成本，構(gòu)建起足以比肩一線城市的發(fā)展環(huán)境與人才吸納能力。
當(dāng)下，城市能級間的傳統(tǒng)界限已趨于模糊。雖然頂尖資源與機構(gòu)依然部分集中在一線城市，但在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給、職業(yè)發(fā)展平臺等滿足人才的一般性工作與生活需求的建設(shè)保障方面，一二線城市的差距已經(jīng)大大縮小。
我們可以觀察到，碩博層次人才已不再高度集中于一線城市，開始向二三線城市、甚至是縣區(qū)流動。除了按照傳統(tǒng)路徑進入高校與科研機構(gòu)，他們還廣泛服務(wù)于政府部門、民營企業(yè)等多元社會主體。
而人才由一線城市向二三線城市乃至更廣闊區(qū)域的“主動溢出”與“梯度沉淀”，已成為支撐全國性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵動能，也體現(xiàn)了我國從“人口數(shù)量紅利”向“人才紅利”的轉(zhuǎn)變趨勢。
大城市，也宜居
南風(fēng)窗：當(dāng)前我國人才流動的方向和溢出效應(yīng)，會對我國大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展帶去怎樣的影響？
鄧智團：大中小城市和小城鎮(zhèn)實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)融合發(fā)展，與當(dāng)前人才布局從超大城市高度集聚向二三線城市和城市群多點擴散的演進趨勢密不可分。
我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進入新階段，以都市圈和城市群為形態(tài)的密集化、網(wǎng)絡(luò)化空間結(jié)構(gòu)，正日益成為承載人口流動與經(jīng)濟要素的核心載體。這一轉(zhuǎn)變在長三角、大灣區(qū)等成熟區(qū)域尤為顯著。長三角以上海為核心，輻射南京、杭州、蘇錫常等多個功能互補的都市圈；大灣區(qū)則以廣深港澳為核心，深度整合珠海、佛山、東莞、中山等城市，形成高度一體化的協(xié)同發(fā)展體。
多地還催生出“雙城生活”模式，如居住蘇州工作于上海，或定居佛山通勤于廣州?！半p城生活”模式下，昆山、太倉、常熟等緊鄰核心城市的縣（區(qū)）級行政區(qū)，憑借其成熟的產(chǎn)業(yè)配套、宜居的環(huán)境與較低的綜合成本，不僅吸引大量優(yōu)質(zhì)人才安家落戶，更成為承載核心城市產(chǎn)業(yè)鏈溢出、支撐創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的理想基地，有效實現(xiàn)了與中心城市的功能互補。
面對這一趨勢，一線城市的競爭策略亦需精準調(diào)整：一方面，必須持續(xù)吸引全球頂尖人才，另一方面，需回應(yīng)基礎(chǔ)性人才對宜居宜業(yè)環(huán)境的迫切需求。
例如，上海切實推進“一套房、一間房、一張床”的住房保障體系以及對“新時代城市建設(shè)者之家”項目的探索，解決了技術(shù)工人、新市民等重點群體的安居問題。深圳也打造了“青年驛站”，為在深求職的應(yīng)屆畢業(yè)生免費提供短期住宿和就業(yè)指導(dǎo)，依托更具活力的創(chuàng)新生態(tài)與更具親和力的人才政策，展現(xiàn)強勁的競爭優(yōu)勢。
南風(fēng)窗：過去年輕人總說，大城市只適合奮斗，不適合生活，大城市留得住青春，但留不住人。在你看來，在這次會議之后，未來年輕人在北上廣深杭等一線城市的生存和生活處境，會發(fā)生變化嗎？
鄧智團：當(dāng)前城市建設(shè)進入轉(zhuǎn)型期，中央城市工作會議指出，要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本。城市發(fā)展本身也存在一種類似于人類生存發(fā)展的“馬斯洛現(xiàn)象”——從最初追求基本的安全、溫飽、滿足簡單的衣食住行，如今全面邁向?qū)ι钇焚|(zhì)的更高追求。
“宜居”就是衡量城市生活品質(zhì)的重要維度。以上海為例，近年來，上海著力打造“一江一河”（黃浦江和蘇州河）濱水公共空間，過去幾年完成了包括47公里黃浦江兩岸貫通在內(nèi)的巨大工程，以及大力推進“城市微更新”，橋下空間、高架下方，被激活、轉(zhuǎn)變?yōu)槔习傩盏男蓍e空間。
宜居城市的建設(shè)還深刻體現(xiàn)在城市運行的軟硬環(huán)境優(yōu)化上：如無障礙環(huán)境的構(gòu)建讓城市更友好；老舊小區(qū)加裝電梯提升了老年人和居民的出行便捷度與幸福感；社會保障體系不斷完善；保障性住房建設(shè)和老舊住房改造有序推進；生活性服務(wù)設(shè)施更加便利；交通網(wǎng)絡(luò)持續(xù)優(yōu)化升級；教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)水平穩(wěn)步提升。
宜居建設(shè)意味著城市治理需以市民的現(xiàn)實關(guān)切為原點。青年群體的高質(zhì)量就業(yè)與創(chuàng)新機遇，關(guān)乎城市活力之本；家庭所需的托育服務(wù)、優(yōu)質(zhì)教育等公共服務(wù)供給，則構(gòu)成了民生福祉的重要支柱。
當(dāng)下社會高度聚焦的靈活就業(yè)者社會保障難題，以及在高昂住房成本壓力下創(chuàng)新性住房保障體系的構(gòu)建，便是“以人為本”亟待攻堅的關(guān)鍵議題。
來源：南風(fēng)窗，2025-07-31
作者：鄧智團，上海社會科學(xué)院研究員
