在構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局中，城市作為經(jīng)濟、科技、文化和開放的有機載體，正被賦予前所未有的“樞紐”作用。2025年中央城市工作會議深刻指出，“依靠改革開放增強城市動能，高質量開展城市更新，充分發(fā)揮城市在國內國際雙循環(huán)中的樞紐作用”。會議錨定新時代城市發(fā)展歷史方位，明確中國式現(xiàn)代化進程中城市工作的重點任務——通過強化城市樞紐功能，在國內國際兩個市場，轉換發(fā)展動能、實現(xiàn)資源共享、迸發(fā)創(chuàng)新活力，在更高水平上釋放雙循環(huán)效能。
深刻認識城市在“雙循環(huán)”中樞紐作用的戰(zhàn)略意義
從戰(zhàn)略全局來看，這一認識賦予了城市在構建新發(fā)展格局中的重要使命。當前，我國正處于百年未有之大變局與全面推進中華民族偉大復興的歷史交匯期。對外而言，全球格局加速演變，地緣博弈與技術壁壘交織疊加；對內而言，經(jīng)濟正經(jīng)歷由規(guī)模擴張向質量提升的深層次變革。將城市置于暢通國內國際雙循環(huán)的樞紐位置，既契合我國發(fā)展所處的新階段，也回應了持續(xù)解放和發(fā)展生產(chǎn)力的根本任務。這一戰(zhàn)略判斷，緊扣國家發(fā)展戰(zhàn)略全局，體現(xiàn)出高度的理論自覺、鮮明的現(xiàn)實導向和強大的戰(zhàn)略穿透力，從而在世界百年變局加速演進中牢牢把握戰(zhàn)略主動。
從發(fā)展理念來看，這一認識體現(xiàn)了在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，黨中央對新形勢下城市演進趨勢與內在發(fā)展規(guī)律的精準把握和深刻揭示。在新舊動能轉換的關鍵階段，城市既能激發(fā)內需潛力、構筑完整的內循環(huán)體系，又能依托高水平對外開放鏈接全球高端資源，在更高層次上統(tǒng)籌供需、融通內外。城市發(fā)展理念的深化，既是對馬克思主義城市發(fā)展論的創(chuàng)造性轉化與創(chuàng)新性發(fā)展，也充分彰顯了國家戰(zhàn)略引領城市發(fā)展方式變革的主動作為與積極探索。新征程上，要以發(fā)揮城市樞紐作用為契機，發(fā)揮超大規(guī)模市場和強大生產(chǎn)能力優(yōu)勢，打通尚存在的斷點堵點卡點，在堅持高質量發(fā)展過程中暢通經(jīng)濟循環(huán)。
從價值功能來看，這一認識體現(xiàn)了對城市作為有機生命體的系統(tǒng)謀劃。在城市內涵式更新的發(fā)展主線中，城市正加快實現(xiàn)從傳統(tǒng)要素承接者向全球價值鏈組織者和國際規(guī)則參與者的角色轉換。中央城市工作會議對城市功能進行了科學研判和系統(tǒng)定位，通過強調城市在服務國家發(fā)展全局、暢通國內大循環(huán)、聯(lián)通國際大循環(huán)中的功能平臺作用和戰(zhàn)略樞紐地位，進一步明確新發(fā)展階段城市轉型的主攻方向與工作重點，通過增強城市在要素流動暢通、空間布局優(yōu)化和發(fā)展品質提升等方面的組織協(xié)調能力，使城市在國家重大戰(zhàn)略實施過程中承擔更為關鍵的功能任務。
準確把握城市在“雙循環(huán)”中樞紐作用的功能定位
城市作為創(chuàng)新高地、產(chǎn)業(yè)引擎和開放樞紐，能夠在生產(chǎn)、流通、分配和消費的各個環(huán)節(jié)促進經(jīng)濟循環(huán)高效貫通，推動新發(fā)展格局向更加高效、協(xié)調、有序的循環(huán)暢通邁進。
在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，城市作為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設的主導力量，通過完善產(chǎn)業(yè)分工體系、強化上下游協(xié)同、積極實施“鏈長制”等措施，推動先進制造業(yè)與數(shù)字經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟深度融合，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平。依托自由貿易試驗區(qū)等高能級開放平臺，加快推動生產(chǎn)體系與國際規(guī)則、技術標準深度對接，提升全球價值鏈嵌入程度和核心技術自主可控能力，積極培育和發(fā)展新質生產(chǎn)力，為打通雙循環(huán)關鍵堵點、增強節(jié)點韌性夯實產(chǎn)業(yè)基礎。
在流通環(huán)節(jié)，城市以區(qū)位優(yōu)勢和整合功能，打造高效順暢的現(xiàn)代化流通體系。物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術的深度融合，實現(xiàn)了物流網(wǎng)絡的智能化、網(wǎng)絡化、系統(tǒng)化；以機場、高鐵和高速公路為骨干的多式聯(lián)運體系，優(yōu)化了交通樞紐布局，提升了全球互聯(lián)互通水平；數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、新型基礎設施和智慧城市的建設，打造出面向全球的“數(shù)字絲綢之路”?，F(xiàn)代化多元流通體系的形成，深化了國際合作網(wǎng)絡布局，構筑起貫通內外、融合供需的核心樞紐。
在分配環(huán)節(jié)，城市作為要素重組與制度供給的重要平臺，通過完善收入分配機制和優(yōu)化投入支出結構，為暢通雙循環(huán)提供制度保障。合理的分配體系不僅有助于擴大中等收入群體、增強消費能力，還可通過有效激勵，引導人才、資本、技術等要素向重點領域和薄弱環(huán)節(jié)有序流動，實現(xiàn)資源的高效重組與優(yōu)化配置。而均衡優(yōu)質的公共服務，是增強城市對全球高端要素吸引力的重要因素。城市的制度適配、要素協(xié)同和價值再造，將推動資源在更廣范圍、更高層次和更優(yōu)結構中高效整合，為構建新發(fā)展格局不斷注入新動能。
在消費環(huán)節(jié)，城市作為最具消費活力的空間單元，正在內需主導與對外開放的雙輪驅動中發(fā)揮樞紐功能。一方面，城市依托人口集聚、現(xiàn)代服務和技術迭代優(yōu)勢，引領以“首發(fā)經(jīng)濟”“夜間經(jīng)濟”“IP經(jīng)濟”為代表的消費新局面，不斷推動內需市場擴大；另一方面，積極打造進口消費樞紐，推進免稅政策試點，營造包容開放的市場環(huán)境，在吸引高質量外資參與供給的同時支持本土品牌走向全球，打造服務國內、鏈接全球的樞紐，持續(xù)釋放雙循環(huán)互促的內生活力。
充分發(fā)揮城市在“雙循環(huán)”中樞紐作用的思路舉措
加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是根據(jù)我國發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化作出的戰(zhàn)略決策。雙循環(huán)既強調“立足國內”的戰(zhàn)略定位，又彰顯“開放共贏”的大國擔當，體現(xiàn)出發(fā)展自主性與開放性的辯證統(tǒng)一。為深入貫徹習近平總書記重要講話精神和中央城市工作會議部署，牢牢把握城市在雙循環(huán)中的樞紐作用，必須堅持系統(tǒng)謀劃、協(xié)調推進、動態(tài)優(yōu)化。其中，系統(tǒng)性是戰(zhàn)略保障。城市作為“要素匯聚-功能耦合-網(wǎng)絡聯(lián)通”的核心節(jié)點，要增強系統(tǒng)整合力，打破行政藩籬和政策壁壘，實現(xiàn)空間優(yōu)化、要素整合和功能升級，提升對全球資源的組織配置效率；協(xié)調性是關鍵路徑。要著力促進區(qū)域協(xié)同、政企聯(lián)動、內外連通，推動形成“功能互補、流通順暢”的城市格局，構建起支撐雙循環(huán)高效運轉的現(xiàn)代化城市體系；動態(tài)平衡性是重要原則。面對復雜多變的發(fā)展環(huán)境，城市需要增強適應性和韌性，根據(jù)宏觀形勢變化，動態(tài)調整樞紐功能建設重點，在增量與存量、發(fā)展與安全、效率與公平之間尋求平衡，確保雙循環(huán)行穩(wěn)致遠。
在此基礎上，立足不同城市能級與區(qū)位優(yōu)勢，分層培育樞紐功能。對于超大城市和都市圈核心城市而言，應重點強化引領型樞紐功能。在發(fā)揮城市技術溢出效應、消費升級引領和高端供給保障功能的同時，試點對接國際高標準制度型開放，完善立體化開放通道，打造高能級開放平臺。對于區(qū)域性中心城市和節(jié)點城市而言，應著重培育協(xié)同型樞紐功能。在統(tǒng)一大市場建設中，促進生產(chǎn)要素跨區(qū)域高效配置，聚焦產(chǎn)業(yè)鏈細分領域，承接產(chǎn)業(yè)梯度轉移，實現(xiàn)產(chǎn)創(chuàng)融合發(fā)展；在高水平對外開放中，結合區(qū)位條件，建設外貿轉型升級陣地，主動融入和服務共建“一帶一路”高質量發(fā)展，形成內外聯(lián)通的發(fā)展走廊。對于廣大中小城市和特色城鎮(zhèn)而言，應聚焦打造嵌入式樞紐功能。在內循環(huán)中，培育特色產(chǎn)業(yè)，打造支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展“一縣一業(yè)”差異化分工；在外循環(huán)中，以比較優(yōu)勢和專業(yè)化生產(chǎn)能力，提升貿易投資合作質量和水平。通過科學劃分城市能級、梯度，強化樞紐功能，持續(xù)提升城市在全球價值鏈、創(chuàng)新鏈和制度鏈中的關鍵作用，構建更具活力的雙循環(huán)發(fā)展格局，為全球經(jīng)濟治理貢獻中國智慧和中國方案。
來源：文匯報，日期：2025-08-31
作者：沈開艷，上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特聘研究員、上海社會科學院經(jīng)濟研究所所長
