碳市場作為激勵低碳經(jīng)濟增長的重要工具，通過直接或間接提高碳排放密集型商品和服務(wù)的成本和價格，激勵企業(yè)和個人轉(zhuǎn)向低碳替代品。
中國自2021年、2024年分別啟動全國碳排放權(quán)交易市場和全國溫室氣體自愿減排交易市場，碳市場建設(shè)已取得顯著成效。8月25日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進綠色低碳轉(zhuǎn)型加強全國碳市場建設(shè)的意見》（以下簡稱：《意見》），這是“兩辦”首次發(fā)布關(guān)于碳市場的文件，也是指引“十五五”時期中國碳市場深化改革的綱領(lǐng)性文件。
“十五五”時期，中國碳市場將處于加速發(fā)展、完善階段，其管理方式的轉(zhuǎn)變、價格信號的有效傳導直接影響著企業(yè)的長期投資決策，需要深入認識理解中國碳市場即將實施的改革。
國際視角：碳市場加速擴容，行業(yè)企業(yè)降碳轉(zhuǎn)型進程需提速
據(jù)國際能源署（IEA）的數(shù)據(jù)，2011年至2022年，全球碳排放量從314.85億噸增長到341.17億噸。按照部門劃分的二氧化碳排放量結(jié)構(gòu)來看，2022年全球碳排放量最大的前三個部門分別是電力和熱力生產(chǎn)行業(yè)、其他工業(yè)行業(yè)、交通運輸行業(yè)，占比分別為43.8%、23.3%、18.4%。
2011年至2022年，中國碳排放量從85.41億噸增長到106.13億噸。按照部門劃分的二氧化碳排放量結(jié)構(gòu)看，2022年中國碳排放量最大的前三個部門分別是電力和熱力生產(chǎn)行業(yè)、其他工業(yè)行業(yè)、交通運輸行業(yè)，占比分別為57.2%、25.5%、8.3%；包括電力、其他能源行業(yè)、其他工業(yè)在內(nèi)的工業(yè)部門排放量占比達85%以上，是碳市場的重中之重。
《意見》提出到2027年全國碳市場將基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)。今年全國碳市場首次擴容，新納入鋼鐵、水泥、煉鋁三大行業(yè)，覆蓋排放量已占全國碳排放量的六成左右，新納入30億噸的溫室氣體排放量，對今年全球提高碳市場覆蓋水平產(chǎn)生積極影響。到2027年底前將中國的化工、石化、造紙等主要排放行業(yè)納入全國碳市場后，將進一步提升全球碳價覆蓋的排放量水平，為全球減排做出貢獻。2027年全國碳市場進一步擴容較業(yè)內(nèi)原來估計有所提前，這些行業(yè)企業(yè)的降碳轉(zhuǎn)型進程也需要提速。
全球碳市場擴容是大勢所趨。歐盟計劃在現(xiàn)有的歐盟碳市場（EU ETS）以外，創(chuàng)建新排放交易體系（ETS2）——新系統(tǒng)將涵蓋并解決CO2建筑物、道路運輸和其他部門（主要是EU ETS未涵蓋的小工業(yè)）的燃料燃燒排放。歐盟今年起開始ETS2的排放監(jiān)測和報告工作，2027年正式啟動ETS2，運營后將涵蓋更多上游的排放。（資料來源：ETS2：建筑、道路運輸和其他部門）
世界銀行六月份發(fā)布的《全球碳價現(xiàn)狀和趨勢（2025）》（《State and Trends of Carbon Pricing 2025》）報告顯示：占全球經(jīng)濟產(chǎn)出近三分之二的經(jīng)濟體已經(jīng)實施了碳稅或排放交易制度，全球約28%的排放量由直接碳價格覆蓋；巴西、印度、土耳其等國也正在推進國內(nèi)碳定價框架；全球的公司正越來越多地受到新的和不斷擴大的碳定價計劃的合規(guī)要求的約束。
區(qū)域視角：創(chuàng)新舉措在區(qū)域性碳市場先行先試，廣東、上海等地在多領(lǐng)域?qū)嵺`
碳市場在中國建立時間尚短，一些創(chuàng)新舉措可能先在區(qū)域性的碳市場先行先試，待制度成熟后再推廣至全國碳市場，因而區(qū)域視角為未來碳市場改革方向提供了觀察窗口。例如：對提升碳市場活力，《意見》要求“穩(wěn)慎推進金融機構(gòu)探索開發(fā)與碳排放權(quán)和核證自愿減排量相關(guān)的綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)”，“建立完善碳質(zhì)押、碳回購等政策制度”、“拓展企業(yè)碳資產(chǎn)管理渠道”。
廣東、湖北、上海等地金融機構(gòu)已推出碳配額質(zhì)押融資業(yè)務(wù)，但由于碳配額缺少配套法律明晰其擔保物權(quán)，質(zhì)押時的價值評估、違約時的資產(chǎn)處置等流程面臨不確定性，制約著這項業(yè)務(wù)推廣。8月，廣東省發(fā)布政策性文件，首次在省級層面明確允許企業(yè)將碳排放配額作為合法質(zhì)押標的進行擔保融資，為碳資產(chǎn)權(quán)屬提供法律依據(jù)，有助于碳金融市場健康發(fā)展。
關(guān)于有序提高配額有償分配比例，《意見》要求“穩(wěn)妥推行免費和有償相結(jié)合的碳排放配額分配方式”，“到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎(chǔ)、免費和有償分配相結(jié)合的全國碳排放權(quán)交易市場”，但沒有提及具體的有償分配比例。
7月，上海市推出《上海碳市場全面深化改革行動方案（2026-2030年）》，政策文件名通常是“三年行動方案”、“五年規(guī)劃”，從該文件名中可以看到?jīng)Q策者兼顧專項規(guī)劃長效力和行動方案執(zhí)行力的雙重考量。
在配額有償分配比例方面，上海市將分行業(yè)設(shè)定差異化的有償發(fā)放比例，并設(shè)定激勵調(diào)節(jié)系數(shù)來發(fā)揮有償發(fā)放機制的約束激勵作用，計劃到2027年納管單位配額有償發(fā)放比例控制在8%以內(nèi)，到2030年進一步提高該比例。上海市的探索舉措有助于全國碳市場建立和完善新的配額發(fā)放機制。
未來五年，上海還將繼續(xù)擴大碳市場覆蓋范圍，除了降低石化化工、數(shù)據(jù)中心、水上運輸業(yè)等行業(yè)的納管門檻以外，將于2028年起對年排放1萬噸及以上的高等學校、醫(yī)院等公共機構(gòu)納入碳市場。公共機構(gòu)的碳排放涉及面廣且在總量中占比不高，《意見》要求倡導推動黨政機關(guān)、企業(yè)、社會團體等使用核證自愿減排量（CCER）抵消碳排放。上海市對部分公共機構(gòu)開始實施碳配額管理，有助于促使它們更好地履行社會責任并引導社會公眾的行為，對推動全社會綠色低碳轉(zhuǎn)型具有重要意義。
市場視角：明確企業(yè)預(yù)期，配額管理穩(wěn)中求進
《意見》提出碳配額將逐步由目前的“強度控制轉(zhuǎn)向總量控制”，“到2027年，對碳排放總量相對穩(wěn)定的行業(yè)優(yōu)先實施配額總量控制”。
也就是說，未來將先確定行業(yè)總量，然后再定企業(yè)的配額分配，并且總量需要每年下降；總量下降將使碳配額更具稀缺性，從而向市場傳遞碳價上漲的政策信號，引導企業(yè)的預(yù)期和行為。以電力行業(yè)為例，此前采用基準線法實施配額分配，雖然基準線逐年下降，但行業(yè)排放總量上升，從2019年的45億噸左右增加到目前50億噸以上。未來實施總量控制后，電力企業(yè)亟需進一步加大減排投入力度。
《全球碳價現(xiàn)狀和趨勢（2025）》報告顯示，過去10年全球覆蓋排放量的平均碳價從2015年約10美元/噸二氧化碳當量增加到2025年19美元/噸二氧化碳當量；如果將全球大多數(shù)排放量計算在內(nèi)的話，2025年全球排放加權(quán)平均碳價格約為每噸二氧化碳當量5美元（參見圖5）。驅(qū)動全球碳價上升的主要原因是歐盟排放交易體系配額政策收緊、俄烏沖突等導致的歐盟碳價大幅上漲。
經(jīng)濟學家們一直努力揭示和解釋碳市場改革對納入監(jiān)管行業(yè)的影響。5月，《經(jīng)濟研究評論》發(fā)表“碳定價是否緩解氣候變化？來自歐盟排放交易系統(tǒng)的公司層面證據(jù)”。Colmer等學者發(fā)現(xiàn)，2005年至2007年期間，受歐盟排放交易體系監(jiān)管的法國制造業(yè)公司平均減少了14%；2008年至2012年期間平均減少了16%。
碳政策設(shè)計的目的是利用市場手段推動強制和自愿減排進程、確保經(jīng)濟社會平穩(wěn)有序過渡到碳中和階段，如果碳減排對相關(guān)行業(yè)造成過大沖擊將違背初衷，需要防范和預(yù)警。
為了提高歐盟碳市場應(yīng)對重大沖擊的抵御能力，歐盟建立了市場穩(wěn)定儲備（MSR），根據(jù)“流通配額總數(shù)”（TNAC） 的預(yù)定義閾值逐年調(diào)整拍賣的配額供應(yīng)。當TNAC超過最高閾值時，MSR從拍賣中撤回配額減少市場供給；低于最低閾值時，MSR釋放拍賣配額增加供給。
歐盟的ETS2雖然尚未正式啟動，為了減輕ETS2可能產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟影響，歐盟碳市場成立社會氣候基金（SCF），未來將直接用于支持ETS2推出后受影響最嚴重的弱勢群體，特別是能源或交通貧困家庭。
當前，各級政府正從“能耗雙控”向“碳排放雙控”方式轉(zhuǎn)變，“十五五”時期全國碳市場既需要深入推進改革舉措，又需要確保能源安全、產(chǎn)業(yè)安全、民生保障；碳市場需增強活力、同時不能大幅波動，就需要給予企業(yè)穩(wěn)定的政策預(yù)期，同時建立穩(wěn)定市場的配套機制。未來全國碳市場將綜合運用配額儲備、調(diào)整CCER抵消比例等調(diào)節(jié)機制平衡市場供需，將碳價穩(wěn)定在合理區(qū)間。
管理視角：齊頭并進，工作短板需補齊
《意見》對碳排放管理流程中的數(shù)據(jù)核算、報告、核查、信息披露等各環(huán)節(jié)都進行了部署。例如：對于碳排放計量工作要求“加強碳排放關(guān)鍵計量器具配備、使用和管理，依法進行檢定或校準，制定計量技術(shù)規(guī)范，開展碳排放計量審查”等。
8月，國家市場監(jiān)督管理總局印發(fā)《關(guān)于推進國家碳計量中心建設(shè)的指導意見》，提出“到2030年底建設(shè)一批國家碳計量中心”，這將補齊中國的碳計量基準、計量標準和標準物質(zhì)短板，提升碳計量檢定和校準能力水平，形成更加完備的碳計量量值傳遞溯源體系。
對于核查環(huán)節(jié)，《意見》要求“嚴格規(guī)范碳排放核查”、“加強技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管”，“十五五”時期中國“對全國碳排放權(quán)交易市場核查機構(gòu)實施認證機構(gòu)資質(zhì)管理，明確準入條件、行為規(guī)范和退出機制”。
目前國家對于第三方核查機構(gòu)及人員資質(zhì)尚沒有強制性要求，未建立全國性核查機構(gòu)的市場組織網(wǎng)絡(luò)，由于沒有統(tǒng)一的監(jiān)管，各地碳核查現(xiàn)狀不盡相同：有的省份由生態(tài)環(huán)境主管部門公開招投標擇優(yōu)確定具有資質(zhì)的第三方機構(gòu)企業(yè)庫，需要具備一定的國際國內(nèi)溫室氣體領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)認可資質(zhì)；有的省份對碳核查機構(gòu)進行備案制管理；還有的省份由重點碳排放單位自行委托第三方機構(gòu)核查。“十五五”時期實施全國統(tǒng)一資質(zhì)管理后，也將對該行業(yè)的規(guī)范和格局造成影響。
來源：澎湃新聞，2025-09-11
作者：梁朝暉，上海社會科學院應(yīng)用經(jīng)濟研究所副研究員
