作為成立以來規(guī)模最大的一次峰會，天津峰會在上合組織的機(jī)制建設(shè)方面取得了多項突出成果。其中，上合組織領(lǐng)導(dǎo)人做出的關(guān)于成立上合組織開發(fā)銀行的決定，更是引發(fā)全球高度關(guān)注。十多年前中國提出創(chuàng)建上合組織開發(fā)銀行的倡議，終于在天津峰會上瓜熟蒂落——領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成重要政治共識：“各有關(guān)成員國重申成立上合組織開發(fā)銀行的重要性，決定成立開發(fā)銀行并就該金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作的一系列問題加快磋商”。這標(biāo)志著上合組織開發(fā)銀行有望從一個中國倡議轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實中的國際組織。
上合為何需要開發(fā)銀行？
上合組織從打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的安全合作起步，隨著上合組織反恐合作取得較大的進(jìn)展，各成員國逐漸認(rèn)識到要消除恐怖主義的根源，必須開展經(jīng)濟(jì)合作，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施、礦產(chǎn)資源開發(fā)和能源開采等大型經(jīng)濟(jì)項目上開展合作。而要開展大型經(jīng)濟(jì)項目合作，首先需要解決融資問題。
上合組織成員國多是發(fā)展中國家，具有較好的自然資源，并保持較高的經(jīng)濟(jì)增長速度，但普遍面臨基礎(chǔ)設(shè)施融資難題。俄羅斯和哈薩克斯坦有豐富的石油、天然氣、煤炭和鐵礦石等資源，開發(fā)前景廣闊，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重不足，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源的優(yōu)勢難以發(fā)揮。塔吉克斯坦政府將水電產(chǎn)業(yè)、道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和礦產(chǎn)資源開發(fā)列為國家發(fā)展的重要方向，但亟需解決資金投入問題。吉爾吉斯斯坦計劃投資多個大型水電站項目、加強(qiáng)國內(nèi)的鐵路與公路建設(shè)，但本國財政只能滿足較小部分的資金需求，存在較大的資金缺口。烏茲別克斯坦政府以能源開采和能源產(chǎn)品加工作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，仍需要大量資金投入。
在此背景下，為滿足上合組織成員國的融資需求，中國率先提出了創(chuàng)建上合組織銀聯(lián)體的倡議。
2005年10月，上合組織銀聯(lián)體在莫斯科成立，中國國家開發(fā)銀行、俄羅斯開發(fā)與外經(jīng)銀行、哈薩克斯坦開發(fā)銀行、吉爾吉斯斯坦結(jié)算儲蓄銀行、塔吉克斯坦國家儲蓄銀行和烏茲別克斯坦對外經(jīng)濟(jì)活動銀行等6家金融機(jī)構(gòu)得到政府授權(quán)或推薦參加銀聯(lián)體，簽署了《關(guān)于成立上合組織銀行聯(lián)合體協(xié)議》。
2006年6月，上合組織銀聯(lián)體成員通過《關(guān)于支持上合組織區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的行動綱要》，確定了銀聯(lián)體的工作重點(diǎn)，即為成員國在能源、交通基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的大型經(jīng)濟(jì)項目提供融資支持。
在各成員國的共同努力下，上合組織銀聯(lián)體在解決上合組織經(jīng)濟(jì)合作的融資難題方面發(fā)揮了積極作用，但也面臨著不小的挑戰(zhàn)。
首先，銀聯(lián)體是一個松散的俱樂部式合作機(jī)構(gòu)，不具備法律意義上的銀行實體資格，因此銀聯(lián)體在根據(jù)市場原則對上合組織通過的區(qū)域合作項目提供銀團(tuán)貸款以及在推動上合組織金融合作方面只能發(fā)揮協(xié)調(diào)的作用。
其次，由于個別成員國經(jīng)濟(jì)實力較弱，在其擔(dān)當(dāng)輪值主席國時，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的協(xié)調(diào)能力受到較大制約，無法及時有效地識別各成員國融資需求，從而影響銀聯(lián)體工作的效率和成果。
因此，創(chuàng)建上合組織開發(fā)銀行，推動上合組織金融合作從松散的銀聯(lián)體模式向?qū)嶓w化運(yùn)營模式轉(zhuǎn)變顯得尤為迫切。
中俄協(xié)調(diào)與上合開發(fā)銀行創(chuàng)建
2010年11月，中國首次提出了創(chuàng)建上合組織開發(fā)銀行的倡議，建議上合組織深化財政金融合作，研究成立上合組織開發(fā)銀行，探討共同出資、共同受益的新方式。2012年6月，上合組織元首峰會在北京舉行，中國更加積極地推動成立上合組織開發(fā)銀行。2015年12月，上合組織政府首腦（總理）理事會在河南鄭州舉行，中國再次提出要積極籌建上合組織開發(fā)銀行，為成員國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供融資保障。
作為上合組織的兩大創(chuàng)始成員國，中國與俄羅斯之間的協(xié)調(diào)對于上合組織開發(fā)銀行的創(chuàng)建尤為重要。盡管中俄都重視推動上合組織的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，但雙方的利益偏好存在一定差異。俄羅斯希望通過上合組織穩(wěn)定自己在中亞的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，對歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟、歐亞開發(fā)銀行等俄羅斯主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制發(fā)揮“補(bǔ)充”作用。而作為中國在中亞最重要甚至是唯一的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，中國希望上合組織既能大力推動中亞的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，又能為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是能源進(jìn)口的多元化戰(zhàn)略做出貢獻(xiàn)。
正是在此背景下，在2012年主辦上合組織北京峰會時，中國提出了較為具體的制度方案：上合組織開發(fā)銀行的資本金為100億美元，由各參與國按各自經(jīng)濟(jì)規(guī)模（以名義國內(nèi)生產(chǎn)總值或購買力平價計算）的比例出資。按照這一方案，中國大約出資80億美元，剩下20億美元由以俄羅斯為主的其他成員國共同出資。
而俄羅斯則提出，上合組織開發(fā)銀行需要在歐亞開發(fā)銀行的基礎(chǔ)上建立。歐亞開發(fā)銀行由俄羅斯和哈薩克斯坦于2006年共同推動成立，由俄羅斯主導(dǎo)。其資本金為70億美元，15億美元的現(xiàn)金資本分別由俄方提供10億美元和哈方提供5億美元。俄羅斯持有銀行65.97%的股份，哈薩克斯坦持有32.99%的股份。
在2025年中國主辦上合組織天津峰會時，中俄在上合組織開發(fā)銀行議題上的協(xié)調(diào)顯著增加，立場逐漸趨于一致。6月3日，上合組織財長和央行行長會議在北京舉行，由中國財政部長藍(lán)佛安和央行行長潘功勝共同主持，俄羅斯對中國上合組織開發(fā)銀行的制度方案開始秉持更為積極的立場，使得會議在推進(jìn)上合組織開發(fā)銀行成立方面取得了實質(zhì)性進(jìn)展。
7月5日，上合組織外長理事會在天津舉行，各方圍繞建設(shè)上合組織開發(fā)銀行等融資保障機(jī)制進(jìn)行討論，達(dá)成原則性共識。中國外長王毅指出，上合組織決定成立開發(fā)銀行，歐亞地區(qū)將增加一個多邊合作的新平臺，將會有力促進(jìn)上合組織國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，無論對成員國還是本地區(qū)來說，都是一件值得慶祝的好事。
上合開發(fā)銀行制度設(shè)計展望
天津峰會之后，上合組織開發(fā)銀行的創(chuàng)建將進(jìn)入制度設(shè)計的新階段，銀行的戰(zhàn)略定位、股權(quán)分配和總部選址等一系列問題將成為各方關(guān)注的核心。
在戰(zhàn)略定位上，上合開發(fā)銀行要體現(xiàn)地域特色，與之前建立的金磚銀行形成區(qū)別。金磚銀行主要針對新興市場國家以及廣大發(fā)展中國家，而上合開發(fā)銀行要立足中亞地區(qū)，尤其是針對本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家，重點(diǎn)為本地區(qū)的大型經(jīng)濟(jì)合作項目，尤其是為能源和交通基礎(chǔ)設(shè)施項目提供融資。
在股權(quán)分配上，上合開發(fā)銀行要堅持按經(jīng)濟(jì)規(guī)模分配股權(quán)的做法，充分發(fā)揮中國作為銀行大股東的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。在銀行創(chuàng)建和運(yùn)營初期，大股東的國際領(lǐng)導(dǎo)力十分重要。相比上合組織的其他成員國，中國在多邊開發(fā)銀行領(lǐng)域具有最為豐富的經(jīng)驗和資源：一方面，金磚銀行、亞投行等多邊開發(fā)銀行的成功創(chuàng)建和運(yùn)營，為中國創(chuàng)建和管理上合組織開發(fā)銀行積累了豐富的經(jīng)驗；另一方面，上合組織開發(fā)銀行的業(yè)務(wù)范圍將集中在為能源和交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)行融資，中國在該領(lǐng)域具有明顯的優(yōu)勢。
在總部選址上，相較其他城市，上海作為上合組織開發(fā)銀行的總部所在地較為合適。一方面，上海合作組織是唯一一個以上海這座城市來命名的區(qū)域性國際組織。上合組織開發(fā)銀行作為上合組織經(jīng)濟(jì)合作的旗艦項目，其總部選擇上海，既名副其實、名正言順，又符合上海的城市發(fā)展定位。另一方面，上海能夠為銀行的良好運(yùn)營提供得天獨(dú)厚的便利條件。作為國際金融中心，上海相對完善的資本市場將為上合組織開發(fā)銀行的發(fā)債融資提供便利條件。作為一家新興的多邊開發(fā)銀行，上合開發(fā)銀行大量的資金將來源于債券市場，總部落戶上海將有助于上合組織開發(fā)銀行的資金籌集。
來源：澎湃新聞，2025-09-09
作者：黃超，上海社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)研究所副研究員
