中央城市工作會議強調，“轉變城市工作重心，更加注重治理投入”，并提出了“治理增效”的新目標。由于城市工作本身的復雜性及主體多元性，城市治理的宏大敘事不時會導致公共政策制定及執(zhí)行缺少明確的群眾受益主體，人民群眾對于精準公共服務的訴求，要求我們在城市治理中更加強調為民服務的功能導向，并構建功能型城市治理共同體。
服務人民的功能導向
共同體的思想雖源于西方，但社會治理共同體和城市治理共同體作為獨立概念則是新時代以來我國治理現(xiàn)代化進程的實踐總結和理論原創(chuàng)。就演進路徑看，在城市治理共同體之前，不論是傳統(tǒng)的血緣共同體、地緣共同體、情感共同體，還是當下被更多提及的利益共同體等，無一不刻畫了多樣化的共同體成員聯(lián)結方式。但與血緣、地緣、業(yè)緣、利緣等紐帶帶有明顯的直觀性和先驗性不同，城市治理共同體的紐帶具有間接性和隱蔽性特征。此外，城市治理由于包含政黨/政府、社會組織、市場主體、社會公眾等，主體更加豐富且主體間地位特征差異懸殊，這種非共同性因素的增加以及各主體間的利益訴求和底層邏輯差異，導致城市治理共同體的構建更為復雜。
自城市產生以來，不同學科對城市的關注點和定義各有不同。社會學家認為城市是一定地理范圍內的社會組織形式，經濟學家認為城市是生產、交換和消費的空間存在形式，生態(tài)學家認為城市是以人類活動為中心的復合生態(tài)系統(tǒng)，建筑學家認為城市是為居民提供良好生活工作環(huán)境的建筑空間組合。盡管關于城市的定義有所不同，但都指向了城市的一個核心特質，即城市承擔著社會、經濟、生態(tài)、生活等不同功能。這些功能總體可分為基礎功能和衍生功能，基礎功能是城市提供的每個人正常生產生活都必需的基本公共服務，衍生功能則是在基礎功能支撐之上的各種娛樂和發(fā)展等高階需求。城市的運轉，核心是圍繞人的工作和生活，實現(xiàn)不同的工作和生活功能，這也是我們構建城市治理共同體的要義。
多主體分層分類整合
城市作為一個人造的功能體集合，功能型城市治理共同體的構建已經超越了“民有所需、我有所應”的回應性城市治理范式，而是追求個體與城市的融合，并在此基礎之上實現(xiàn)個體與共同體之間的激勵相容，以便從更深層次激發(fā)社會活力。在這一過程中，城市是可參與的、可對話的、可塑造的，個體所生活的城市不僅僅是政府或他人創(chuàng)造出來的，每個人都是行動者，城市本身就是我們自己的“杰作”。
功能型城市治理共同體運轉包含四個要點。其一，貫穿始終的軸心包含“黨的領導”和“以人民為中心”兩個要點。其二，人民群眾的訴求按照需求層次可簡單地劃分為“基本訴求、發(fā)展訴求和融合訴求”三個層面，不同的治理單元負責滿足群眾訴求的不同層面?？傮w來說，基本生活訴求主要在小區(qū)這個治理單元內實現(xiàn)，發(fā)展訴求主要在街區(qū)這個治理單元內實現(xiàn)，融合訴求則需要以城市整體為治理單元。其三，在不同的治理單元和界面，城市治理共同體構建的重心有所不同。其中，在小區(qū)層面，居民區(qū)黨組織引領的自治共治是工作的要點，解決當下物業(yè)管理難題是要點；在街區(qū)層面，以街區(qū)社區(qū)服務中心為陣地，打通服務于常住人口和流動人群的基本公共服務和興趣類項目界限，發(fā)揮屬地融合作用；在城市層面，在黨委政府的支撐下，社會骨干治理參與、社會組織群體整合、市場主體服務供給構成了城市治理的功能實現(xiàn)。其四，中國共產黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，責任使命型政黨所獨有的責任政治理念，以及全過程人民民主圍繞人民生活需求開展政治生活的民生民主理念，共同構成了城市治理共同體運轉的動力機制。
黨領導下的街鎮(zhèn)發(fā)力
發(fā)揮黨組織的整合作用是功能型城市治理共同體有效運轉的關鍵。從城市治理實踐看，我國治理機制成長的決定性因素在政府，發(fā)力點在黨組織。治理作為一種非原生性的次生性關系，是現(xiàn)代的公共性關系，這意味著決定和聯(lián)結城市治理共同體的治理關系不會自然而然地產生，需要擴展和建構，黨組織是唯一能夠全面抵達的可信組織力量，這也決定了我們必須要發(fā)揮其引領作用，實現(xiàn)基于關系的集成式聯(lián)結。
黨和政府是公共事務的“第一責任人”。我們需要抓住“黨政推力”和“制度保障”這兩個城市治理共同體構建的必要條件，通過黨委政府的公共空間改造、公共服務撬動、公共組織聚合、公共事件倒逼等，不斷激發(fā)其他主體尤其是社區(qū)居民的公共性和主體性，使得社區(qū)治理真正成為產生共同體意識的紐帶，將民生民主與責任政治結合，以此通過制度保障為民服務的職責履行，并在此基礎之上激發(fā)社區(qū)治理內生動力。在這一過程中，需要我們圍繞人民群眾的工作生活功能滿足這個核心抓手，打破以往城市工作中的單向度關系，形成多主體相互依賴的網(wǎng)狀關系，不斷提升網(wǎng)絡節(jié)點之間的連接強度和密度。
構建功能型城市治理共同體，絕非簡單概念的疊加，而是深刻把握城市服務人民根本屬性后提出的系統(tǒng)解決方案。這種基于功能、細化單元、依托街鎮(zhèn)、強化黨建引領的新范式，核心在于破解治理增效難題，進而“構建人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享的城市治理共同體”。
來源：文匯報，日期：2025-10-19
作者：薛澤林，上海社會科學院副研究員，上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員
